II SAB/Ol 105/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A.P. na bezczynność Burmistrza w udzieleniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" w terminie 14 dni; 2) zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wnioskiem z dnia 2 września 2013 r. A. P. zwrócił się do Burmistrza Miasta "[...]" o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej nakładów jakie Gmina Miejska "[...]" poniosła na organizację "[...]" w roku "[...]", z wyszczególnieniem: wysokości wynagrodzenia dla wykonawców, wysokości wynagrodzenia dla firmy ochroniarskiej, nagłaśniającej i oświetlającej, kosztów wynajęcia namiotu na potrzeby imprezy i nazwy firmy wynajmującej namiot, ewentualne koszty noclegów, hoteli, dla wykonawców i innych gości, innych kosztów takich jak wyżywienie itp., nadto podanie jaką rolę w organizacji imprezy pełnił hotel "[...]", czy Urząd Miasta zawarł z hotelem umowę lub inne porozumienie. O przesłanie wnioskowanej informacji wniósł na adres wskazanej poczty elektronicznej. Burmistrz uznał wniosek A. P. za żądanie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystania i pismem z dnia 11 września 2013 r. wezwał A. P. do złożenia wniosku zawierającego dane określone w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94). Jednocześnie poinformował, ze nie złożenie prawidłowego wniosku w terminie 7 dni od doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania. Pismem z dnia 19 września 2013 r. A. P. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta "[...]" w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, oraz art. 1 ust.1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskutek nie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi na wniosek, dlatego wnosi o zobowiązanie Burmistrza do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Nadto, oświadczył, że wniosek wniósł w zwyczajnym trybie, a w jego ocenie nie ma znaczenia czy wniosek złożył jako osoba fizyczna, czy jako redaktor gazety internetowej. Podniósł, że Burmistrz nakłaniał go do zmiany wniosku, co w jego ocenie jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta "[...]" wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że dnia 19 września 2013 r. A. P. złożył skargę na bezczynność Burmistrza "[...]", zarzucając temu organowi bezczynność postępowania w sprawie jego wniosku z dnia 2 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej nakładów jakie Gmina Miejska "[...]" poniosła na organizację "[...]" w roku "[...]". Burmistrz uznał wniosek A. P. za żądanie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystania i pismem z dnia 11 września 2013 r. wezwał A. P. do złożenia wniosku zawierającego dane określone w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej. Burmistrz podniósł, że zarzuty zawarte w skardze są niezasadne. Błędne są twierdzenia przedstawiane przez skarżącego, że skoro nie zawnioskował on o udzielenie informacji publicznej w celu dalszego wykorzystania, to należy przyjąć, że wnosi on o udzielenie informacji w tzw. "zwykłym trybie", wynikającym z art. 2 i następnych ustawy. Gdyby przyjąć taką logikę trybu udzielania informacji publicznej, wówczas niezasadne byłoby w ogóle wprowadzenie do ustawy o dostępie do informacji publicznej całego rozdziału 2"a", dotyczącego udzielania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystania. Wprowadzenie tych przepisów spowodowało po stronie organów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej konieczność każdorazowej oceny, czy żądana informacja jest udzielana w trybie ogólnym, określonym w art. 2 i następnych ustawy, czy też w trybie określonym rozdziale ,,2a" ustawy o dostępie do informacji publicznej. Już z samego zestawienia definicji informacji publicznej "zwykłej" i informacji publicznej w celu dalszego przetworzenia wynikają ewidentne różnice interpretacyjne tych pojęć. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Organ wskazał, że jest oczywistym, że co do zasady wniosek o udzielenie informacji publicznej nie musi posiadać szczególnej formy. Inaczej jest, gdy uprawniony podmiot, występuje o udzielenie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania. W ocenie organu administracji, wniosek złożony przez A. P. spełnia wszystkie wymogi uznania, że jest to wniosek o udzielenie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania. Wnioskodawca jest dziennikarzem i właścicielem portalu "[...]", na którym zamieszcza informacje uzyskane od wielu instytucji w tym od Burmistrza "[...]". O zamiarze zamieszczenia uzyskanej informacji w prowadzonym przez siebie portalu internetowym świadczy artykuł dotyczący tej kwestii zamieszczony w portalu. Burmistrz podkreślił, że organ nie odmawia udzielenia informacji publicznej i nie jest bezczynny. To ustawodawca wprowadzając do ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy dotyczące informacji uzyskiwanych w celu ponownego wykorzystania, przesądził, że wniosek o udzielenie tej informacji powinien zawierać określone dane. W ocenie Organu nawet adres poczty elektronicznej, na którą mają być wysłane informacje i prowadzona korespondencja, jest adresem związanym z portalem internetowym prowadzonym przez A. P., co jednoznacznie wskazuje na wolę dalszego wykorzystania otrzymanej informacji. Nadto, Organ wskazał, że wnioskodawca wielokrotnie występował do Burmistrza o uzyskanie informacji publicznej i za każdym razem ponownie wykorzystywał ją publikując na swoim portalu. Świadczy to ewidentnie o chęci uzyskania informacji w celu dalszego wykorzystania, do czego wnioskodawca ma prawo, jednakże w celu uzyskania tej informacji powinien złożyć wniosek o odpowiedniej treści, co nie jest własnym wymaganiem Gminy, lecz wynika z prawa powszechnie obowiązującego. Organ zwróci uwagę, że w innych sprawach dotyczących uzyskania informacji publicznej Burmistrz "[...]" na podstawie art. 23b ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ustalał warunki dalszego wykorzystania udzielonej informacji. Pomimo tego wnioskodawca wykorzystując udzieloną informację doprowadził do jej dalszego wykorzystania i nie zastosował się do nałożonego zobowiązania. Wszystkie przedstawione fakty jednoznacznie potwierdzają zamiar uzyskania informacji w celu jest dalszego wykorzystania. Skoro obecnie obowiązujący system prawny zawiera pewne wymogi, którym musi odpowiadać treść wniosku o udzielenie informacji publicznej, to zasady to dotyczą obu stron postępowania o udzielenie informacji publicznej, zarówno organu jak również wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej wskazywana jako: p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 powołanej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze wskazuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla przyjęcia bezczynności konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W związku z tym rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, iż wniesiona skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej wskazywaną jako: u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p). Natomiast przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów. W orzecznictwie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, LEX nr 78062). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił do Burmistrza "[...]" z wnioskiem o udostępnienie informacji odnośnie do faktów dotyczących nakładów jakie Gmina Miejska "[...]" poniosła na organizację "[...]" w roku "[...]". Bezspornie Burmistrz jako organ wykonawczy gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p, jako organ władzy publicznej wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym, co wynika z art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z tym złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Winien on zatem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia trybie decyzji administracyjnej (o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie (w przypadku o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Tylko w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295). W przedmiotowej sprawie podmiot zobowiązany zakwalifikował żądanie skarżącego jako wniosek o ponowne wykorzystanie informacji publicznej i zastosował regulację zawartą w rozdziale 2a u.d.i.p., wzywając do złożenia wniosku według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Wobec zaś niezłożenia wniosku w żądanej formie podmiot zobowiązany pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, powołując się na art. 23g ust. 4 u.d.i.p. Przy czym jak wynika z wyjaśnień Burmistrza taki tryb postępowania został zastosowany z uwagi na fakt, że z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wystąpił redaktor gazety internetowej. Wskazane powyżej postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Podkreślić bowiem należy, że zarówno z przepisów dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r., w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz. UE L 345 z 31.12.2003, str. 90), jak i rozdziału 2a u.d.i.p., który został wprowadzony w celu jej implementacji wynika, że ponowne wykorzystywanie informacji publicznej polega na jej wykorzystywaniu w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona. Nie chodzi zatem o samą treść informacji, lecz o różnego rodzaju dokumenty, które – uzyskane od podmiotu zobowiązanego - w sposób przetworzony lub nieprzetworzony są udostępniane przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Trudno więc uznać, że wniosek skarżącego dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 204 poz. 1195 ze zm.), którą wprowadzono rozdział 2a do u.d.i.p, dodano także przepis art. 2a ust. 2 stanowiący, że zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania. Zatem podmiot zobowiązany nie może pozbawić wnioskodawcy prawa dostępu do informacji publicznej, samowolnie ustalając że wniosek dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej i pozostawiając go bez rozpoznania jako nie złożony na urzędowym formularzu. Tylko bowiem wnioskodawca decyduje, czy występuje z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, do czego ma prawo zgodnie z art. 2 u.d.i.p, czy też o ponowne jej wykorzystywanie w myśl przepisów rozdziału 2a u.d.i.p. Wskazać należy, że to na wnioskodawcy ciąży ewentualna odpowiedzialność związana z wykorzystywaniem informacji publicznej niezgodnie z przepisami u.d.i.p. Zatem Burmistrz zobowiązany był rozpoznać wniosek skarżącego, ustalając w jakim zakresie żądane informacje stanowią informację publiczną i w jakim zakresie mogą być udostępnione, a następnie załatwić wniosek w sposób przewidziany w u.d.i.p. Zaznaczyć przy tym należy, że nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, bowiem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. o dostępie do informacji publicznej przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna, itd.), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany winien także mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W takim wypadku jednak, niezbędne jest załatwienie wniosku zgodnie z wymogami określonymi w u.d.i.p. Wobec powyższego Sąd uznał, że Burmistrz pozostaje w bezczynności i z tego względu, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podjął czynności w terminie do załatwienia wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy określonej przepisami prawa.