I OSK 161/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 149/12 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 149/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania: uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] odmawiającym podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. znak [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania B. M. i F. G. od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m² oraz prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń położonych na tym gruncie, utrzymał w mocy w/w postanowienie. Organ ustalił, że Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543) oraz § 4 ust. 1 pkt 2 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m² oraz prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń położonych na tym gruncie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły B. M. i F. G. podnosząc, że jako spadkobierczynie właścicieli wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej w skład działki nr [...], wystąpiły o jej zwrot. Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. znak [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił postępowanie odwoławcze od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. do czasu rozpatrzenia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia 16 maja 2011 r. P. S.A. wystąpiło o podjęcie postępowania zawieszonego ww. postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] Minister Infrastruktury odmówił podjęcia postępowania zawieszonego ww. postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. stwierdzając, że nadal nie ustąpiła przyczyna zawieszenia. Wnioskiem z dnia 25 lipca 2011 r. P. S.A. w W. wystąpiło o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej ww. postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. podnosząc, że przyczyna zawieszenia postępowania istnieje tylko do części działki nr [...], tj. do działek nr [...] i nr [...], powstałych z podziału działki nr [...]. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ustalił, że w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] objętej decyzją wywłaszczeniową Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] maja 1963 r. znak [...] wchodzącej w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] z obrębu [...], postępowanie nie zostało zakończone. Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. zmienił swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2010 r. w ten sposób, że postanowił zwiesić z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości do czasu ustalenia spadkobierców W. B. Dotychczas postępowanie nie zostało podjęte. Natomiast w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] objętej decyzją wywłaszczeniową Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] czerwca 1963 r. znak [...], obecnie stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], została wydana przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. dotycząca odmowy zwrotu ww. nieruchomości. Od ww. decyzji zostało wniesione odwołanie do Wojewody Mazowieckiego, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. zawiesił postępowanie odwoławcze. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. postępowanie odwoławcze zostało podjęte i jest rozpoznawane przez organ odwoławczy. W świetle powyższych okoliczności organ uznał, że nie ustąpiły w sprawie przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, w związku z czym nie jest możliwe jego podjęcie. Ponadto powołując się na ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego podkreślił, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. W konkluzji wskazał, że w związku z tym nie jest możliwe prowadzenie postępowania odwoławczego tylko do części nieruchomości objętej decyzją organu pierwszej instancji. Na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę wniosła Spółka P. S.A. w W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 200 ust. 4 ugn poprzez przyjęcie, że przyczyna zawieszenia jest aktualna w zakresie całej dawnej działki nr [...] pomimo, że działka ta uległa podziałowi i postępowanie zwrotowe dotyczy jedynie jej części, tj. nowych działek powstałych w wyniku podziału o nr ewidencyjnych [...] i [...], a w konsekwencji przyjęcie, że podjęcie zawieszonego postępowania może naruszać prawa osób trzecich, choć w rzeczywistości niepodjęcie postępowania stoi w sprzeczności z naczelnymi zasadami administracyjnymi i uzasadnionym interesem strony; art. 12, art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie stron postępowania i nieuwzględnienie interesu wszystkich stron postępowania, a zarazem prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą szybkości postępowania, praworządności i pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej; art. 15 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że podjęcie postępowania w części dotyczącej dawnej działki nr [...] - obecnie działek nr [...], [...], [...] i [...] i wydanie rozstrzygnięcia w tej części przy równoczesnym zawieszeniu postępowania co do części dawnej działki nr [...] - obecnie działek nr [...] i nr [...], w stosunku do których toczy się postępowanie zwrotowe, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, podczas gdy podjęcie postępowania w części (w części zaś pozostawienie zawieszonego postępowania do czasu zakończenia postępowania zwrotowego) nie będzie sprzeczne z ww. zasadą, a nadto wbrew twierdzeniom organu, organ będzie rozstrzygał sprawę tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym; art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia, w tym niewyjaśnienie stronie motywów rozstrzygnięcia organu, jak też nieodniesienie się do twierdzeń strony zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w tym zwłaszcza nieodniesienie się przez organ do twierdzeń strony wskazujących na fakt, że podjęcie postępowania w części doprowadzi do merytorycznego rozpoznania sprawy w tej części, a zarazem będzie uwzględniało interes wszystkich stron i zasadę szybkości postępowania, jak też nie naruszy zasady dwuinstancyjności. Powołując się na powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Rozpatrując powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii, czy zasadnie organy obu instancji odmówiły skarżącej Spółce podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. w sytuacji, gdy postępowanie zwrotowe, które było przyczyną tego zawieszenia, dotyczy tylko części nieruchomości objętej postępowaniem uwłaszczeniowym położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]m2. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, jeżeli osoby te posiadały w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Stosownie do art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Toczące się postępowanie o zwrot nieruchomości, której dotyczy wniosek sformułowany na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy, oznacza istnienie nierozpatrzonych roszczeń i praw osób trzecich i stanowi przeszkodę w zakończeniu tego postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według § 2 powołanego artykułu, organ podejmuje postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zakończenie postępowania zwrotowego stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie wniosku skarżącego o uwłaszczenie, zgłoszonego w trybie art. 200 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym postanowienie z dnia [...] października 2003 r. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdzającej nabycie przez skarżącego z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...], położoną przy ul. [...], zapadło w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Zważyć jednak należy, że w dacie orzekania przez organy obu instancji w przedmiocie zaskarżonych postanowień stan faktyczny istniejący w sprawie był o tyle odmienny od istniejącego w dacie wydania postanowienia zawieszającego postępowanie z dnia [...] października 2003 r., że działka nr [...] będąca przedmiotem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2003 r. uległa podziałowi i obecnie stanowi działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Nie jest też przedmiotem sporu między stronami, że postępowanie zwrotowe dotyczy wyłącznie obecnych działek o nr ewidencyjnym [...] i [...] - części dawnej działki [...]. W stosunku do pozostałych działek utworzonych w wyniku podziału dawnej działki nr [...], tj. działek nr [...], [...], [...] i [...] nie toczy się żadne postępowanie mające za przedmiot ich zwrot. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przeszkoda w zakresie kontynuowania postępowania wywołanego odwołaniem od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2003 r. istnieje jedynie w stosunku do części dawnej działki nr [...], tj. części stanowiącej obecnie działki nr [...] i [...]. Tylko bowiem w stosunku do tych działek toczy się postępowanie o ich zwrot. W stosunku do pozostałej części dawnej działki nr [...] stanowiącej obecnie działki o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] przyczyna zawieszenia nie istnieje z uwagi na fakt, że nie toczy się wobec nich żadne postępowanie administracyjne. Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazuje, że brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2003 r. w całości, a więc również w odniesieniu do działek nieobjętych żądaniem o zwrot, a tym samym brak jest podstaw do odmowy podjęcia postępowania i wydania orzeczenia częściowego mającego za przedmiot część dawnej działki nr [...], w stosunku do której nie toczy się jakiekolwiek - inne niż z wniosku P. S.A. - postępowanie administracyjne. Skoro zatem nie istnieje przyczyna zawieszenia postępowania w stosunku do działek nr [...], [...], [...] i [...], organ powinien je podjąć na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd skarżącej Spółki, że spadkobiercy właścicieli wywłaszczonych nieruchomości nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2003 r. w całości, tj. również w części stanowiącej obecnie działki o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] a jedynie w części, tj. w odniesieniu do działek, w stosunku do których toczy się postępowanie zwrotowe, a więc działek nr [...] i nr [...]. Uczestnicy postępowania akceptują to stanowisko, czemu dali wyraz na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, wnosząc o uwzględnienie skargi. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącej Spółki, że w obecnie istniejącym stanie faktycznym (po podziale działki nr [...]) przedmiot decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2003 r. jest podzielny, a zatem możliwe jest wydanie decyzji częściowej, o której mowa w art. 104 § 2 k.p.a. Wydanie takiej decyzji jest możliwe w sytuacji, gdy w ramach sprawy administracyjnej można wyodrębnić samodzielnie części, z których każda może być traktowana jako osobna sprawa, a dla każdej z nich może być wydana odrębna decyzja. Sąd ten zauważył, że art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje wydanie decyzji odwoławczej w części, zaś skarżący we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2003 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut, że zaskarżone postanowienie sankcjonujące stan zawieszenia postępowania odwoławczego w stosunku do całej dawnej działki nr [...] uwzględnia jedynie interes dawnych właścicieli i ich spadkobierców, którzy wystąpili z roszczeniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, pomijając przy tym interes skarżącego. Takie działanie organu nie zasługuje - zdaniem tego Sądu - na akceptację, bowiem organ administracji nie może dyskryminować żadnej ze stron postępowania, lecz winien dbać o to, by żadna ze stron nie poniosła szkody na skutek działania organu. Powyższe w ocenie Sądu pierwszej instancji przesądza, że wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, organy uchybiły treści art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 200 ust. 4 ugn poprzez przyjęcie, że przyczyna zawieszenie jest aktualna w zakresie całej dawnej działki nr [...] pomimo, że działka ta uległa podziałowi i postępowanie zwrotowe dotyczy jedynie jej części. Podjęcie postępowania w części nie naruszy, zdaniem tego Sądu, zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. z uwagi na fakt, że możliwe jest wydanie decyzji częściowej przez organ odwoławczy. Nadto sprawa ta nadal będzie tą samą sprawą pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Rozstrzygnięcie będzie dotyczyło uwłaszczenia P. na działkach nr [...], [...], [...] i [...], które to działki wchodzą w skład dawnej działki nr [...]. Natomiast orzeczenie odnośnie działek, co do których toczy się postępowanie zwrotowe, uskuteczni się z chwilą zakończenia postępowania zwrotowego decyzją ostateczną. Niezależnie od powyższego Sąd ten wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił się od rozpoznania odwołania. Nie wyjaśnił bowiem, dlaczego nie jest możliwe podjęcie postępowania zgodnie z wnioskiem strony i orzeczenie częściowe, mające za przedmiot tę część dawnej działki nr [...], co do której nie toczy się żadne postępowanie zwrotowe. Nie można, zdaniem tego Sądu, za takie wyjaśnienie przyjąć stwierdzenia organu, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. W związku z tym nie jest możliwe prowadzenie postępowania odwoławczego tylko do części nieruchomości objętej decyzją organu I instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec zaniechania rozważań w tym przedmiocie, organ nie wyjaśnił stronie, dlaczego orzeczenie zgodnie z jej żądaniem nie jest możliwe oraz na podstawie jakich przepisów prawa organ powyższe wywodzi, czym organ ten naruszył art. 127 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji dodał, że w doktrynie i orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu. W tej sytuacji Sąd ten uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie wydane w pierwszej instancji wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić wyżej wyrażone stanowisko Sądu. Jako podstawę prawną wydanego orzeczenia wskazał art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c i art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu z powołaniem się na przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 2, w zw. z art. 138 § 1 i § 2 oraz art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego jedynie w stosunku do części tego postępowania i następnie wydanie decyzji w tym tylko zakresie; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w treści zaskarżonego postanowienia organ nie wyjaśnił, dlaczego nie jest możliwe podjęcie postępowania zgodnie z wnioskiem strony i orzeczenie częściowe mające za przedmiot tę część postępowania; 3. naruszenie art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji wpływu zarzucanego organowi uchybienia na wynik sprawy. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne jest podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego jedynie w stosunku do części tego postępowania i następnie wydanie decyzji w tym tylko zakresie. Podniósł również, że wbrew odmiennemu stanowisku Sądu, w treści zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił z jakich względów nie jest możliwe podjęcie postępowania zgodnie z wnioskiem strony i orzeczenie częściowe mające za przedmiot jedynie część postępowania. Zarzucił ponadto, że z naruszeniem art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane organowi uchybienie procesowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. z siedzibą w W., dalej P. S.A., wniosło o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz P. S.A. kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podało, że w jego ocenie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie albowiem zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, a Sąd ten nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. P. S.A. w całości podzieliło argumentację tego Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się na pkt 2 art. 174 p.p.s.a., który dotyczy naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do sformułowanego w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 2, w zw. z art. 138 § 1 i § 2 oraz art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że dopuszczalne jest podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego jedynie w stosunku do części tego postępowania i następnie wydanie decyzji w tym tylko zakresie należy stwierdzić, że zarzut ten jest uzasadniony. Z prawidłowych i niekwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. [...]m2 oraz prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń położonych na tym gruncie. Od decyzji tej odwołanie złożyły B. M. i F. G. podnosząc, że jako spadkobierczynie właścicieli wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej w skład ww. działki nr [...] wystąpiły o jej zwrot. W związku z powyższym, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. znak [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. do czasu rozpatrzenia sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że niewątpliwie zakończenie postępowania o zwrot nieruchomości stanowiących część dawnej działki nr [...] położonej w Warszawie przy ul. [...] stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie wniosku skarżącego o uwłaszczenie, zgłoszonego w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika również, że następnie działka nr [...], objęta decyzją uwłaszczeniową Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2003 r. uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] nadal toczy się postępowanie zwrotowe, a zatem w stosunku do tych działek nie ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, co trafnie zauważył także Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za błędne jednak uznać należy stanowisko tego Sądu, zgodnie z którym w sytuacji, gdy przyczyna zawieszenia jest aktualna jedynie w stosunku do części działki objętej postępowaniem uwłaszczeniowym, tj. wydzielonych z niej obecnie działek nr [...] i nr [...], to w pozostałej części organ winien podjąć postępowanie i wydać decyzję częściową. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Przepis ten jest jednoznaczny w swej treści. Nie przewiduje on możliwości podjęcia zawieszonego postępowania w części i orzekanie przez organ tylko w tej części także w sytuacji, gdy wskutek zmiany okoliczności faktycznych sprawy przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania ustąpiły jedynie w części. Nie jest natomiast możliwe podjęcie w niniejszej sprawie zawieszonego postępowania odwoławczego w całości, skoro w stosunku do części działki objętej wydaną w pierwszej instancji decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2003 r. nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania. Niezależnie od powyższego, w związku z tym, że w sprawie niniejszej rozważana jest możliwość podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego na etapie postępowania odwoławczego, możliwość tę należy rozważyć także w kontekście art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., to jest w kontekście treści decyzji administracyjnej mogącej zapaść w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepis bowiem art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. determinuje zakres postępowania odwoławczego oraz treść decyzji administracyjnych, które mogą być wydane przez organ drugiej instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wskutek odwołania wniesionego od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl zaś § 2 omawianego przepisu prawa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wyżej cytowany art. 138 k.p.a. nie przewiduje w § 2 możliwości wydania decyzji odwoławczej w części. Także w § 1 omawiany przepis prawa nie przewiduje takiej możliwości. Wprawdzie w pkt 2) § 1 przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, to jednak dokonując wykładni owego przepisu prawa należy mieć na względzie ustanowioną w art 15 k.p.a zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej, tj. tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, sprawy administracyjnej, w jej całokształcie. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny, niż uczynił to organ pierwszej instancji. Powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na art. 104 § 2 k.p.a., w kontekście nowych okoliczności faktycznych sprawy, dla wykazania możliwości wydania decyzji częściowej jest o tyle nietrafne, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane na etapie postępowania odwoławczego, do którego zgodnie z art. 140 k.p.a., przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji mają jedynie odpowiednie zastosowanie. Z uwagi na związanie organu odwoławczego zakresem postępowania pierwszoinstancyjnego oraz w związku z regulacją zawartą w art. 138 k.p.a., wydanie decyzji częściowych, w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., przez organ odwoławczy uznać należy za niedopuszczalne. W tej sytuacji za sprzeczne z art. 97 § 2 k.p.a. oraz wskazanym przez Sąd pierwszej instancji art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 15 k.p.a., uznać należy stanowisko tego Sądu zobowiązujące organ odwoławczy do podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego jedynie w części i wydanie decyzji częściowej. Za usprawiedliwiony także uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w treści zaskarżonego postanowienia organ nie wyjaśnił, dlaczego nie jest możliwe podjęcie postępowania zgodnie z wnioskiem strony i orzeczenie częściowe mające za przedmiot tę część postępowania. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Sądu pierwszej instancji, w zaskarżonym postanowieniu organ w sposób wyczerpujący rozważył możliwość podjęcia zawieszonego postępowania i możliwość wydania orzeczenia częściowego prawidłowo uznając, że nie jest ono dopuszczalne. Wyjaśnił przy tym przesłanki podjętego postanowienia wskazując, że nie jest prawnie dozwolone rozpatrzenie odwołania w odniesieniu tylko do części nieruchomości, skoro jego przedmiotem była decyzja uwłaszczeniowa obejmująca całą działkę nr [...]. W tej sytuacji za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 127 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zatem wyżej powołane podstawy skargi kasacyjnej okazały się zassane, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Za niezasadny jednak Sąd drugiej instancji uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji, na czym polegał istotny wpływ zarzucanego organowi uchybienia na wynik sprawy, a tym samym niewywiązanie się przez ten Sąd z wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku prawidłowego uzasadnienia wyroku. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, na czym polegał istotny wpływ zarzucanego organowi uchybienia na wynik sprawy, choć argumentacja Sądu pierwszej instancji w tym zakresie okazała się nietrafna i sprzeczna z wyżej wskazanymi przepisami prawa, co wyżej wykazano. Zaskarżony wyrok zawiera też wszelkie niezbędne i przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezasadność tego zarzutu skargi kasacyjnej pozostawała jednak w sprawie bez znaczenia, skoro w pozostałym zakresie skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona i skutkowała konieczność jej uwzględnienia, co orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji wyda właściwe orzeczenie, mając na uwadze to, co powiedziono wyżej odnośnie jej meritum. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.