I OSK 1736/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1157/13 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 marca 2014r. sygn. akt II SA/Bd 1157/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. (również jako "skarżąca") na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (również jako "Wojewoda") z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Bydgoski (nazywany również "Starostą") decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], znak [...] zatwierdził projekt budowlany, dokonał podziału nieruchomości i zezwolił na realizację inwestycji polegającej na budowie odcinka ulic [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oraz orzekł o przejęciu części nieruchomości, którą oznaczono jako działka ewidencyjna nr 135/26 o pow. 0,0090 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], która z mocy prawa stała się własnością Gminy B. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5 i art. 18 ust. 1, 1c, 1e, 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2008 r., Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2. art. 132 ust. 2 i 3, art. 134 ust. 1-4, art. 135 ust. 1-4 i art. 151 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami", "u.g.n."), § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., nazywanej dalej "k.p.a."), Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. M., w wysokości 22.342,00 zł, zmniejszeniu przysługującego jej odszkodowania za ustanowioną na tej nieruchomości hipotekę, ustaleniu odszkodowania na rzecz GE Money Bank S.A. w wysokości 22.342,00 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na przedmiotowej nieruchomości, a także w wysokości 1.117,00 zł na rzecz A. M. z tytułu wydania nieruchomości zarządcy drogi oraz zobowiązał Wójta Gminy B. do jego wypłaty w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie wniosła Gmina B., zarzucając organowi I instancji wydanie decyzji na podstawie wadliwego operatu szacunkowego, nieuwzględniającego tendencji spadkowej poziomu cen gruntów w gminie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że określenie wysokości odszkodowania nastąpiło w oparciu o wadliwy operat szacunkowy. Ponadto Wojewoda wskazał, że w toku postępowania organ posłużył się niepotwierdzonym za zgodność z oryginałem wydrukiem internetowym księgi wieczystej oraz przyjął niewłaściwie potwierdzone za zgodność z oryginałem upoważnienie do reprezentowania gminy w postępowaniu. Skargę na ww. decyzję Wojewody złożyła A. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca podniosła, że przy wyborze sposobu ustalania odszkodowania, stosownie do art. 154 u.g.n., należy wziąć pod uwagę cel wyceny. Wskazała przy tym na treść art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n. określającego sposób ustalenia odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Następnie podkreśliła, iż w ustępie 3 ww. przepisu ustawodawca wskazał na konieczność określenia wartości nieruchomości dla celów odszkodowania według aktualnego sposobu jej użytkowania, a zatem operat będący podstawą wydania decyzji przez organ I instancji został sporządzony prawidłowo. Natomiast odnosząc się do wytkniętych przez Wojewodę uchybień w postaci niewłaściwej formy dokumentów skarżąca podniosła, iż Wojewoda mógł samodzielnie uzupełnić postępowanie w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem opisanym na wstępie uwzględnił skargę A. M. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Rozpoznając wniesioną skargę wskazał, że konieczne w sprawie było ustalenie, jakiego rodzaju nieruchomości powinny być uznawane za podobne do wycenianej nieruchomości tj. czy odpowiadające aktualnemu sposobowi użytkowania wywłaszczonej nieruchomości czy też odpowiadające jej przeznaczeniu określonemu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się następnie do wzajemnej relacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także relacji pomiędzy przepisami tej ustawy a przepisami rozporządzenia, w świetle przepisów Konstytucji RP podkreślił, że były one przedmiotem szczegółowej analizy Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (publ. OTK-A z 2012 Nr 9, poz. 106 oraz System Informacji Prawnej LEX pod nr 1220282). Sąd Wojewódzki omówił następnie wskazane rozstrzygniecie Trybunału, uwagę poświęcając poruszonej przez Trybunał problematyce zasady stanowiącej, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości prawa, którego uprawniony jest pozbawiony decyzją wywłaszczeniową, a także pojęciu "słusznego odszkodowania" zawartego w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak również wzajemnym relacjom przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. art. 134 u.g.n, art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 Rozporządzenia. Sąd I instancji zwrócił też uwagę na konieczne zapewnienie takiego sposobu badania wartości nieruchomości, aby uwzględniała ona nie tylko stan prawny, ale także stan faktyczny i stan otoczenia nieruchomości. W zaskarżonym wyroku wskazano ponadto, że Wojewoda słusznie przyjął, że przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy ustalać jej przeznaczenie w kolejności kryteriów wskazanych w art. 154 u.g.n. tj. w pierwszej kolejności należy przyjąć takie przeznaczenie nieruchomości, jakie zostało określone w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 154 ust. 1 u.g.n.), w przypadku jego braku przeznaczenie nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.), a dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Podkreślił przy tym jednak, że zawarte w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazanie, iż przy określaniu wartości nieruchomości należy wziąć pod uwagę, oprócz "stanu nieruchomości", dodatkowo "przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. w świetle art. 4 pkt 17 u.g.n. stanowi superfluum. Sąd Wojewódzki uznał zatem, że taka wykładnia § 36 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 154 u.g.n. powoduje, że norma z nich wywiedziona nie pozostaje w sprzeczności z art. 134 u.g.n. Przyznał też rację organowi I instancji, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób określania wartości nieruchomości, uwzględniający "stan nieruchomości" odpowiada prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Kujawsko – Pomorski, zarzucając wydanemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 154 ust. 1, 2 i w zw. z art. 154 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu kolejności stosowania przepisów ww. regulacji i przyjęcie, iż przeznaczenie nieruchomości ustalać należy w pierwszej kolejności w oparciu o aktualny sposób użytkowania nieruchomości, podczas gdy wskazane unormowanie nakazuje uwzględniać w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero w ich braku ustalać przeznaczenie w oparciu o faktyczny sposób użytkowania nieruchomości; b) art. 134 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy drogowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu atrybutu "przeznaczenia nieruchomości" w procesie określania wartości rynkowej nieruchomości; c) § 36 ust. 1 Rozporządzenia polegające na pominięciu cechy "przeznaczenia" nieruchomości w procesie określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej "p.u.s.a") oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami prawa materialnego tj. art. 134 ust. 1 - 3 i art. 154 ust. 1 - 3 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 23 specustawy drogowej, co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].08.2013 r. znak [...]. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda wskazał, że żaden przepis u.g.n. nie umożliwia pominięcia art. 154 u.g.n. oraz ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie innych kryteriów bądź z zastosowaniem ich innej "kolejności". Tym samym w ocenie Wojewody za wadliwe uznać należało dopuszczenie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego w którym przeznaczenie nieruchomości ustalone zostało na podstawie aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, a więc na podstawie art. 154 ust. 3 u.g.n. z pominięciem art. 154 ust. 2 u.g.n. Następnie Wojewoda zarzucił wydanemu orzeczeniu, że nietrafnie uznano w nim za prawidłowy operat szacunkowy, w którym przeznaczenie nieruchomości ustalone zostało na podstawie aktualnego sposobu użytkowania. Dalej podkreślił, że nie w zgromadzonym materiale dowodowym nie znajduje potwierdzenia wyrażony przez Sąd Wojewódzki pogląd, zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy dokonując wyboru nieruchomości podobnych wziął pod uwagę wszystkie aspekty składające się na stan nieruchomości tj. przeznaczenie nieruchomości w studium, faktyczny, aktualny sposób użytkowania nieruchomości oraz faktyczny, aktualny stan otoczenia nieruchomości. Podkreślił, że Sąd błędnie uznał, że wycena obejmowała wszystkie aspekty składające się na stan nieruchomości. Nie uwzględnia ona bowiem, o czym mowa była wcześniej - jednego z jego kluczowych aspektów jakim jest przeznaczenie nieruchomości. W ocenie Wojewody nie ulega również wątpliwości, iż nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu (produkcyjno-usługowym oraz mieszkaniowym, mieszkaniowo-usługowym) nie mogą zostać uznane za podobne. Natomiast przywołany w zaskarżonym orzeczeniu pogląd dotyczący nakazu uwzględniania wszystkich aspektów mieszczących się w pojęciu "stanu nieruchomości" przemawia w istocie za brakiem wiarygodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowemu, który nie uwzględnia przeznaczenia nieruchomości, w przedmiotowym przypadku wynikającego ze studium. Organ podniósł również, że nieruchomości podobne musza spełniać wszystkie kryteria porównywalności, stosownie do brzmienia art. 4 pkt 16 u.g.n., a także odniósł się szczegółowo do wadliwości sporządzonego operatu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu powinny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednakże analiza środka odwoławczego wniesionego przez stronę skarżącą prowadzi do wniosku, że podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego odnosi się w istocie do niewłaściwego uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadami prawa materialnego. Badanie jego zasadności nie może zatem odbyć się bez oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 154 ust. 1, 2 w zw. z art. 154 ust 3 u.g.n., art. 134 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie § 36 ust. 1 Rozporządzenia. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły być skuteczne. Uwadze wnoszącego skargę kasacyjną umknęło, iż ocenie Sadu podlegała tzw. decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 par. 2 K.p.a. W przypadku zaskarżenia decyzji kasacyjnej, kontrola sądowoadministracyjna polegać winna ona na ocenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnionym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, czy też możliwe było jej merytoryczne rozpatrzenie przez organ odwoławczy. Przeprowadzając kontrolę rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie w ramach oceny prawnej zaskarżonej decyzji zawarł również stanowisko merytoryczne co do treści i wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji wprawdzie nie odnosiło się bezpośrednio do przedmiotu zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 par. 2 K.p.a., jednakże nie przekraczało granic rozpoznania sprawy określonych w art. 134 par. 1 P.p.s.a. Niewątpliwie wykładnia przepisu art. 154 u.g.n., a zatem przepisu wyznaczającego zakres koniecznych ustaleń dowodowych w sprawie wobec treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego była niezbędna dla prawidłowego dalszego biegu postępowania. Odnosząc się natomiast od podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że kwestionowane przepisy prawa materialnego były przedmiotem szczegółowej analizy Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (publ. OTK-A z 2012 Nr 9, poz. 106). W swoim orzeczeniu Trybunał wskazał m.in, że: art. 130 ust. 1, stanowiący o wysokości odszkodowania, do nowelizacji z dnia 24 września 2010 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1323) nakazywał ustalać je według "stanu i wartości wywłaszczanej nieruchomości", zaś po nowelizacji nakazuje uwzględnić także jej "przeznaczenie". Bliższe określenie "wartości" ustawodawca daje w art. 134 u.g.n.. Niezmienne jest zawarte w ust. 1 postanowienie, że chodzi o wartość rynkową nieruchomości. Definicję legalną tego pojęcia zawiera art. 151 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wartość rynkową "stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (....)". Czynniki, które należy przy tym brać pod uwagę, zmieniały się. Pierwotnie, zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości nieruchomości należało uwzględniać "w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami". Po zmianie nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492; dalej: ustawa z 28 listopada 2003 r.), chodzi już o "przeznaczenie". Ponadto, w art. 154 u.g.n., adresowanym do rzeczoznawców majątkowych, ustawodawca jako czynniki, które należy uwzględnić przy szacowaniu nieruchomości wskazuje: "rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania (...)". Należy zwrócić uwagę, że regulacja zawarta w przywołanych przepisach ustawy jest niespójna i nie pozwala na precyzyjne ustalenie zakresu znaczeniowego poszczególnych sformułowań, którymi ustawodawca posługuje się w kilku artykułach dotyczących tej samej kwestii. W szczególności nie jest jasny sens "przeznaczenia" nieruchomości (bez odesłania do planu zagospodarowania), zwłaszcza gdy – tak jak w art. 134 ust. 2 u.g.n. – jest ono przeciwstawione "sposobowi użytkowania" (por. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz, Warszawa 2011, s. 715). Jedyne kryterium, które powtarza się we wszystkich przepisach dotyczących określania wysokości odszkodowań, to "stan nieruchomości". Jest to też jedyne kryterium zdefiniowane w art. 4 u.g.n., który w pkt 17 pod pojęciem "stan nieruchomości" nakazuje rozumieć: "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona" (po nowelizacji z 2010 r. do tej definicji dodano "stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej", który jednocześnie zniknął z art. 134 i art. 154 u.g.n.). Trybunał podkreśla, że jest to niewątpliwie najszersze pojęcie, jakim posługuje się ustawodawca opisując nieruchomość. Obejmuje ono trzy zasadnicze elementy: stan faktyczny, stan prawny i stan otoczenia nieruchomości. Stan prawny z kolei obejmuje także przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. W komentarzach podkreśla się znaczenie tej definicji w procesie wyceny nieruchomości, który powinien uwzględniać wszystkie aspekty zawarte w pojęciu "stanu nieruchomości"; "pominięcie któregoś z nich powinno być uznane za błąd mogący mieć wpływ na wynik wyceny" (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz, op. cit., s. 53, por. też J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 983). Trybunał nie dostrzegł również zasadniczej sprzeczności między przyjęciem jako podstawy określenia odszkodowania wartości rynkowej nieruchomości a jej wartości odtworzeniowej. Stanowisko Trybunału, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zostało również zaaprobowane przez Sąd I instancji. Z kolei zawarta w skardze jak i skardze kasacyjnej argumentacja Wojewody w tym zakresie stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Trybunału i nie zasługuje w tym wypadku na uwzględnienie. Jak bowiem wynika z art. 190 ust. 1 w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane m.in. w przedmiocie zgodności ustaw z Konstytucją mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zarówno organy administracji jak i sądy administracyjne związane są oceną wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny. Na marginesie należy zauważyć, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Kujawsko – Pomorski dokonując oceny sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego przekroczył swoje uprawnienia w tym zakresie. Rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, jednak tylko pod względem zachowania warunków formalnych tego dokumentu, sprawdzenia czy nie zawiera niejasności, braków i pomyłek, a bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, którą organ nie dysponuje. Gdyby organy administracji publicznej miały być władne do oceny merytorycznej operatu szacunkowego, to należałoby zastanowić się nad koniecznością sporządzenia go przez biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Podkreślenia wymaga też zarzuty skargi sprowadzały się jedynie do błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zakresie w jakim Wojewoda uznał, że wydana przez niego decyzja nie była obarczona wadami prawa materialnego, a nie w zakresie orzeczenia przez Sąd I instancji merytorycznie. Tak sformułowany zarzut nie mógł stać się samodzielną postawą do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest wolny od uchybień, nie mniej należy zauważyć, że słusznie Sąd I instancji uznał, iż decyzja wydana przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego nie odpowiadała prawu i nie mogła zatem ostać się w obrocie prawnym. Ponadto jak już wskazano powyżej, wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nietrafione, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.