II OSK 2447/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1286/13 w sprawie ze skargi A. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1286/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę A. W. i W. W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w K. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W związku z wnioskiem inwestora – W. P. z 2008 r. o wydanie warunków zabudowy oraz wydawanymi przez Prezydenta Miasta K. w administracyjnym toku instancji kilkoma decyzjami (z [...] sierpnia 2008 r., z [...] października 2009 r., z [...] września 2011 r.), które następnie były uchylone przez SKO w K. (odpowiednio decyzje z [...] grudnia 2008 r., z [...] marca 2010 r., z [...] grudnia 2011 r.), w pismach z dnia 15 czerwca 2012 r. i z dnia 16 lipca 2012 r. pełnomocnik inwestora sprecyzował zakres przedmiotowego wniosku. Wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje budowy jednego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego lecz budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wbudowanymi oraz garażu wolnostojącego z częścią gospodarczą. Pełnomocnik inwestora wskazał również, że w związku z tym, że w trakcie prowadzonego postępowania nastąpiły zmiany geodezyjne, teren planowanej inwestycji także uległ zmianie. Działki ewidencyjne nr: [...], zostały scalone i utworzyły działkę nr [...] w K., która następnie podzieliła się na działki o numerach [...]. W związku z powyższym, ostatecznie tytuł inwestycji przyjął brzmienie: "budowa trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wbudowanymi i garażu wolnostojącego z częścią gospodarczą wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] oraz dodatkowo infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr [...] w rejonie ul. [...] w K.". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Prezydenta Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla wskazanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W toku postępowania uzyskano wymagane opinie. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Ponadto organ I instancji odniósł się do uwag stron zgłoszonych w toku postępowania. Wydana decyzja określiła stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. B., M. R., T. P., A. W. i W. W.. Zaskarżoną decyzją SKO w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pierwszej kolejności wskazano, że, wbrew zarzutom odwołania, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, choć nie jest to bezpośredni dostęp, lecz dostęp przez ustanowioną służebność drogową. SKO podkreśliło w tym miejscu, że z własnością działki nr [...] związane było prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], które następnie przeszło na utworzoną działkę nr [...]. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], stanowiące teren inwestycji. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 290 § 1 K.c., w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział. Tym samym, w ocenie SKO, obecnie każda z działek wchodzących w skład terenu inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną służebność. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że służebność ustanowiona była na działce nr [...], niemniej jednak – jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...] – działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]. Zatem SKO uznało, że zgodnie z art. 290 § 2 K.c., obciążone służebnością są wszystkie działki, które powstały w wyniku podziału. W sporządzonej analizie szczegółowo przedstawiono funkcje, cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym; ustalono, jak kształtują się poszczególne parametry i wskaźniki istniejącej zabudowy, w tym gabaryty i forma architektoniczna budynków. Do analizy dołączono załącznik graficzny, z wyznaczeniem obszaru analizowanego. W tym kontekście, zdaniem SKO należy stwierdzić, że analiza sporządzona w rozpatrywanej sprawie przedstawia sposób zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym. Z powyższych przyczyn Kolegium uznało sporządzoną analizę za prawidłową i nie znalazło podstaw do jej kwestionowania. Kolegium nie znalazło również podstaw do kwestionowania wydanej decyzji. Jego zdaniem, parametry urbanistyczne zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego. Uwzględniają one wymóg ładu przestrzennego. Sposób wyznaczenia wszystkich parametrów został uzasadniony w analizie. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzję, jako odpowiadającą wymogom formalnym oraz materiałowi dowodowemu sprawy, należało utrzymać w mocy. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, że uzyskane w toku postępowania opinie dotyczyły budowy jednego budynku jednorodzinnego, SKO wskazało, że po dokonaniu przez inwestora korekty wniosku, organ I instancji uzyskał opinie Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 7 września 2012 r. (t. III, k: 659), jak również opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2012 r. (t. III, k: 658), odnoszącą się do zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. B., M. R., A. W. i W. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: - art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez nieprzyjmowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę wyznaczania sposobu zagospodarowania terenu; - sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że planowane zamierzenie inwestycyjne posiada dostęp do drogi publicznej, tym samym naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie w sprawie ustalenia; - art. 61 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie w sprawie ustalenie warunków zabudowy w zw. z art. 61 ust. 6 tej ustawy przez jego niezastosowanie, tj. niewłaściwe dokonanie analizy funkcji i cech budowy naruszające wymagania ładu przestrzennego; - art. 7 i art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej i niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 75 i art. 77 K.p.a. przez niedopełnienie obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1286/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę B. B. i M. R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1286/13, uwzględniając skargę A. W. i W. W. wskazał, że kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia było jednoznaczne ustalenie czy planowane zamierzenie inwestycyjne posiada dostęp do drogi publicznej. Organ II instancji swoje ustalenia w tym zakresie oparł na niekompletnym materiale dowodowym, przedwcześnie przesądzając, że teren ten inwestycji taki dostęp posiada. Nie uwiarygodniono zmian geodezyjnych nieruchomości. Organ administracyjny, konstruując stan faktyczny, nie wyjaśnił jednoznacznie kwestii służebności drogowej. Okoliczność ta była szczególnie istotna w punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa wymagała rozważenia pod kątem zastosowania art. 290 § 1 K.c. W ocenie Sądu, przypadek jaki zachodzi w tej sprawie (scalenie i podział nieruchomości) nie obejmuje dyspozycji ww. normy prawnej. Organ odwoławczy nie mógł zatem stwierdzić z całą pewnością, że każda z działek inwestora wchodząca w skład terenu inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną służebność na mocy art. 290 § 1 K.c. Jego obowiązkiem było natomiast przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.) w celu uzupełnienia materiału dowodowego o brakujące informacje na temat podnoszonych w sprawie kwestii przekształceń geodezyjnych (wykaz zmian gruntowych, dokumenty potwierdzające scalenie i podział) oraz spornej służebności (wpis w KW), na których oprzeć można decyzję zgodną z rzeczywistym stanem faktycznym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynikają żadne ustalenia w tym zakresie. Nie sposób więc potwierdzić twierdzeń inwestora, że ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ustanowionej służebności gruntowej, ani jaki ma ona zakres. Ze zgromadzonych akt sprawy administracyjnej i akt sądowych w sposób niesporny wynika jedynie, że w księgach wieczystych prowadzonych dla działek nr [...] wpisane zostało ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i nr [...] pasem szerokości 3 metrów wzdłuż północnej granicy tych działek, na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr [...] i [...]. Tymczasem ze zgromadzonych materiałów wynika, że obecnie działek o tych numerach już nie ma. Uległy one zapewne kolejnym przekształceniom. Niestety, jak wskazano wyżej, w aktach brak wszystkich wykazów zmian gruntowych dokumentujących te przekształcenia i wskazujących, które z obecnie istniejących działek gruntowych odpowiadają tym wskazanym w KW nr [...],[...],[...],[...] – co pośrednio świadczy również o tym, że wpisy zamieszczone w powołanych księgach wieczystych nie odpowiadają stanowi faktycznemu w zakresie oznaczenia działek gruntowych. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika również, że działki nr [...] przekształciły się odpowiednio w działki nr [...], a działka nr [...] podzieliła się następnie na działki nr [...]. W konsekwencji przyjąć jedynie można, że właściciele działek nr [...] (i tylko tych działek lub odpowiadających im obecnie istniejących działek) mają służebność przejazdu i przechodu pasem szerokości 3 m wzdłuż północnej granicy działek [...]. Brak jest odpowiednich informacji i ustaleń odnośnie działek nr [...]. Natomiast działki nr [...], stanowiące teren inwestycji, powstały wskutek podziału działki [...], a ta na podstawie połączenia działek nr[...]. Wobec braków stosowej dokumentacji nie sposób stwierdzić, które z przytoczonych wyżej działek odpowiadają działkom władnącym, tj. działkom nr [...]. Kwestia ta wymaga jednoznacznego wyjaśnienia przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż te można wydać tylko wówczas, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. SKO będzie musiało zatem ustalić czy wszystkie działki nr [...] odpowiadają działkom nr [...], czy też tylko niektóre z nich. W świetle zebranej dokumentacji nie budzi wątpliwości, że dostęp do drogi publicznej ul. [...] miała działka nr [...], która obecnie stanowi część działki nr [...]. Zdaniem Sądu, brak jednoznacznych ustaleń organu II instancji we wszystkich wskazanych wyżej kwestiach oznacza naruszenie przez SKO w K. dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i stanowi o tym, że decyzja organu II instancji jest wadliwa i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w którym organ skoryguje swoje błędy zgodnie z zaleceniami składu orzekającego. Jednocześnie wskazane przez Sąd konieczne do wyjaśnienia kwestie są takiego rodzaju, że zależy od nich możliwość udzielenia pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. A zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres okoliczności koniecznych do wyjaśnienia nie przekracza ram postępowania uzupełniającego, określonego w art. 136 K.p.a. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 61 ust. 6 u.p.z.p., a także § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd stwierdził, że są one nieuzasadnione. Sporządzona w sprawie analiza jest prawidłowa i spełnia wszelkie prawem przewidziane wymagania. Jej wyniki są jednoznaczne, prawidłowe, znajdują odzwierciedlenie w materiale faktograficznym. Nie można zarzucić jej dowolności w ustaleniach oraz naruszenia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Zresztą postulaty wynikające z art.1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. są skierowane do organów planistycznych (np. rady gminy), a nie do organów prowadzących postępowanie jurysdykcyjne w indywidualnej sprawie, a więc zarzut naruszenia tego przepisu jest bezzasadny. Brak zatem podstaw do formułowania, a w konsekwencji i stwierdzenia ww. zarzutów skargi. Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. Postępowanie powinno być przeprowadzone od nowa ze szczególnym zwróceniem uwagi na wskazane powyżej istotne kwestie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył W. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. przez uchylenie decyzji organu II instancji, pomimo, że wskazywane przez Sąd I instancji naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały wpływu na wynik sprawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy (w części odnoszącej się do zakresu służebności gruntowej zapewniającej dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej), a także przez zawarcie w uzasadnieniu wadliwych i nieopartych na prawidłowych ustaleniach faktycznych rozważań prawnych odnoszących się do wpływu przeprowadzonych podziałów i scaleń działek wchodzących w zakres terenu inwestycji na zakres ustanowionej służebności gruntowej. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność gruntową. W odpowiedziach na skargę kasacyjną W. W. oraz A. W. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Jakkolwiek po części zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii wpływu scalania i podziału nieruchomości na losy ustanowionej na sąsiednich działkach służebności gruntowej zawierają usprawiedliwione podstawy, to jednak zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd I instancji prawidłowo bowiem ocenił, że przedmiotowa sprawa wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Odnośnie istnienia służebności gruntowej nie istnieje przepis prawa, z którego wynikałoby, że scalanie i podział nieruchomości ma wpływ na wygaśnięcie takiego prawa. W szczególności nie wynika taka konkluzja z treści z art. 290 K.c. Ponadto w tym zakresie trudno jest wywieść wniosek, że okoliczności tej sprawy miałyby uprawniać do stwierdzenia, że dokonane procesy scalania i podziału nieruchomości wywołały skutek w postaci nadużycia prawa związanego z ustanowioną wcześniej służebnością gruntową. W tej sprawie chodzi bowiem o zapewnienie terenowi inwestycji dostępu do drogi publicznej. A więc o zapewnienie odpowiedniego pasa ziemi przez działki sąsiednie, który łączy teren inwestycji z drogą publiczną. Wykazaniu w tym zakresie nadużycia prawa utrudnia wskazany powyżej brak stosownego przepisu, jak i znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dotyczące scalania i podziału nieruchomości oraz treść ksiąg wieczystych. Z tych bowiem dokumentów wynika, że aktualnie inwestor jako właściciel terenu inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej pasem ziemi o szerokości 5 m przez działki o nr [...] oraz pasem ziemi o szerokości 2 m przez działkę nr [...]. W okolicznościach tej sprawy wbrew stanowisku Sądu I instancji nie można stwierdzić aby dokonanie scalenia i podziału nieruchomości w skład, której wchodziła nieruchomość władnąca, nie mogło prowadzić do zastosowania art. 290 § 1 K.c., gdyż stanowiłoby to wykładnię contra legem i służyłoby obejściu przepisów prawa. Wręcz odwrotnie to stanowisko Sądu I instancji może prowadzić do nadużycia prawa przez nieuprawnione ograniczenie ustanowionego prawa służebności. Przed procesem scalania i podziału nieruchomości ustanowiona służebność dotyczyła konkretnej działki, jednak w znaczeniu inwestycyjnym działka inwestycyjna może stanowić jedną, dwie lub więcej działek wyznaczonych geodezyjnie. Takie okoliczności spełniają warunki legalnej definicji "działki budowlanej" (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.), co ma swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 659/14; oraz szeroko w wyroku NSA z 16 marca 2010 r., II OSK 411/09). Legalna definicja działki budowlanej zawarta w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. pozwala w procesie planistycznym uwzględnić okoliczność, że kilka działek jest własnością jednego podmiotu lub współwłasnością i jako pewna całość posiadają one dostęp do drogi publicznej. Jeżeli zatem teren inwestycji stanowi własność jednego i tego samego właściciela wystarczy aby ustanowiona służebność dochodziła do terenu inwestycji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. A zatem zasadniczo w takich okolicznościach sprawy niezależnie czy doszło do podziału, czy scalenia nieruchomości najistotniejsze jest to, że teren inwestycji należy do wspólnego właściciela. W takiej sytuacji nie można stwierdzić aby dochodziło do nadużywania prawa służebności gruntowej przez właściciela nieruchomości władnącej kosztem właścicieli nieruchomości obciążonych tym prawem. W ogólności właściciel nieruchomości władnącej niezależnie od liczby posiadanych nieruchomości w takiej sytuacji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej dla wszystkich swoich nieruchomości, choć pas ziemi objęty służebnością styka się tylko w jednym miejscu z gruntem, który kiedyś posiadał inne oznaczenie geodezyjne. Nie jest bowiem wymagane aby wszystkie działki geodezyjne inwestora wchodzące w skład terenu inwestycji (działka budowlana) miały być władnące co do ustanowionej służebności gruntowej. Co innego gdy w przyszłości miałoby dojść do zbycia przez inwestora nowo wydzielonych działek. Niewykluczone, że wówczas ewentualnie ulegnie zmianie zakres obciążeń objętych służebnością gruntową i konieczne będzie ustanowienie nowych służebności. To wtedy najwyraźniej zainteresowane strony powinny przypuszczalnie na nowo zdefiniować kwestię służebności gruntowej, a wszelkie spory w tym zakresie powinien rozstrzygnąć sąd powszechny. Jak wynika z powyższego wywodu w części zarzuty skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy. Jednak owa częściowo usprawiedliwiona argumentacja nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ zasadniczo Sąd I instancji ma rację, że w tej sprawie nie ustalono, czy rzeczywiście teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, ale w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Co do zasady ma rację Sąd I instancji, że w okolicznościach tej sprawy obowiązkiem organu odwoławczego jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.) w celu uzupełnienia materiału dowodowego o brakujące informacje na temat podnoszonych w sprawie kwestii przekształceń geodezyjnych (wykaz zmian gruntowych, dokumenty potwierdzające scalenie i podział) oraz spornej służebności (wpis w KW), na których oprzeć można decyzję zgodną z rzeczywistym stanem faktycznym. W tym zakresie chodzi bowiem o istnienie służebności ustanowionej na działce nr [...]. Wbrew bowiem ocenie organów obu instancji z akt sprawy nie wynika, że inwestor posiada w tym zakresie tytuł prawny. Także skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie stosownej argumentacji, która wyjaśniałaby ten istotny problem dla wyniku sprawy. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla tej nieruchomości w systemie informatycznym przez Sąd Rejonowy dla K. w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, działka nr [...] obciążona jest ograniczonym prawem rzeczonym, ale wyłącznie na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K.. Jednocześnie właścicielka tej działki A. J. K. w protokole z dnia 22 grudnia 2007 r. nie kwestionowała istnienia na swojej działce drogi, zaś kwestionowała wyłącznie jej szerokość, ponieważ jej zdaniem szerokość drogi powinna wynosić 3 m, a nie 5 metrów. Ponadto inwestor w piśmie wyjaśniającym z dnia 27 marca 2009 r. wskazywał, że ma dostęp do drogi publicznej m.in. przez drogę wewnętrzną wydzieloną na działce nr [...] i wskazał na oznaczenie drogi na mapie ewidencyjnej. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy na działce nr [...] planowany jest dojazd do terenu inwestycji. Wynika z tego, że być może w wyniku postępowań scaleniowych lub podziałowych co do gruntu, na którym znajduje się działka nr [...] była ustanowiona służebność lub zawarto inne umowy tylko, że nie zostało to ujawnione w odpowiednich księgach wieczystych. Kwestia ta jednak wymaga wykazania w wyniku przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Chodzi tu bowiem o ustalenie istnienia prawnego, a nie faktycznego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...]. Niezależnie od tych ustaleń w oparciu o materiał dowodowy można stwierdzić, że teren inwestycji na wysokości działki nr [...] posiada prawne połączenie z drogą publiczną przez działkę nr [...] pasem ziemi o szerokości 2 m. Z uwagi na wynik postępowania wyjaśniającego dotyczącego działki nr [...] niewykluczone, że organ będzie zmuszony ocenić, czy ewentualnie służebność gruntowa, która gwarantuje prawny dostęp przez pas ziemi o szerokości 2 m spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i ewentualnie skorygować zakres inwestycji w zakresie oznaczenia działek, których mają dotyczyć warunki zabudowy. Powyższe oznacza, że przedmiotowa sprawa wymaga dodatkowego wyjaśnienia co może nastąpić w wyniku zastosowania art. 136 K.p.a. na etapie postępowania odwoławczego. Dlatego w tej części zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji prawidłowo zatem ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach tej sprawy istniały prawne podstawy do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.