II SA/Łd 877/13

Dnia 2 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 roku sprawy ze skarg K. A., J. M. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. tytułem zwrotu kosztów postępowania : a) na rzecz skarżącego K. A. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych; b) na rzecz skarżącego J. M. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych; c) na rzecz skarżącego J. S. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych. LS Postanowieniem z dnia [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., w skrócie K.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...]r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...]r., nr [...] o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na: "budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy 0,9 MW na działkach o nr ewid. 63/1, 64/1, 63/2 i 64/2 położonych w miejscowości Ż., gmina Ż. oraz o ustaleniu pełnego zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W toku postępowania ustalono, iż z inicjatywy Burmistrza Gminy Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...]r., nr [...] o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia oraz o ustaleniu pełnego zakresu raportu jego oddziaływania na środowisko. Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 63 ust. 1 i 4, art. 66 i art. 68 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., powoływana także jako ustawa). Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji wymienionego wyżej przedsięwzięcia Fundacja "A" z siedzibą w P. (powoływana jako Fundacja) nie posiadała osobowości prawnej, więc jako taki podmiot nie mogła być stroną postępowania administracyjnego. Wniosek o wydanie decyzji podpisała E.K. - Prezes Zarządu Fundacji. Do wniosku dołączyła m.in. oświadczenie o ustanowieniu fundacji, dokonane aktem notarialnym, z którego wynikało, że Prezes E.K. jest jednoosobowym zarządem i jednocześnie jedynym fundatorem Fundacji. W tym stanie rzeczy Kolegium przyjęło, że wniosek o wydanie decyzji został wniesiony przez E.K., jako fundatora Fundacji. Pomimo, że w wykazie osób i podmiotów, które otrzymały postanowienie, kontrolowanego pod względem dotknięcia go kwalifikowaną wadą prawną, figuruje Fundacja to należało przyjąć, że postanowienie to w dacie jego wydania zostało skierowane do osoby E.K., jako fundatora Fundacji. W ocenie Kolegium, z datą rejestracji Fundacji w KRS , tj. w dniu 16 października 2012r. i w sytuacji potwierdzenia przez Fundację, już jako osobę prawną, okoliczności podtrzymania wniosku o wydanie decyzji w wymienionym przedmiocie, stroną postępowania - inwestorem, stała się Fundacja, jako osoba prawna. Jako taka w dniu 19 listopada 2012r. przedłożyła organowi I instancji raport o oddziaływaniu na środowisko ww. przedsięwzięcia. W tych okolicznościach kwestionowane postanowienie zostało zrealizowane i wykonane. Natomiast kwestia, czy raport odpowiada wymogom ustawowym winna być zbadana w dalszym toku postępowania. Tym samym Kolegium nie stwierdziło również rażącego naruszenia innych przepisów prawa, na podstawie których wydano postanowienie, jak też nie stwierdziło wystąpienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące stwierdzenia nieważności ww. postanowienia organu I instancji wnieśli J. M., W. i J. S. oraz I. i K. A. podnosząc, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu o nazwie Fundacja "A", która nie mogła być stroną w sprawie, ponieważ nie istniała. Fundacja "A" mogła stosowny wniosek złożyć najwcześniej w dniu 16 października 2012r., tj. z chwilą uzyskania osobowości prawnej, którą była data wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Stroną nie mogła być także E.K., ponieważ nie miała ona interesu prawnego we wszczęciu postępowania. Nie starała się o wydanie decyzji na swoją rzecz lecz na rzecz osoby trzeciej - przyszłej fundacji. W ocenie ww. osób interes prawny w niniejszej sprawie mogła posiadać Fundacja "A.", ale dopiero z chwilą gdy powstała. Zdaniem odwołujących, gdyby przyjąć hipotetycznie, że E.K. była stroną postępowania, to w toku Fundacja "A" nie mogłaby wstąpić w jej miejsce, ponieważ nie zachodzi tu okoliczność wymieniona w art. 30 § 4 K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [..]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w wyniku rozpatrzenia wniosku J. M., W. i J. S. oraz K. A., natomiast umorzyło postępowanie z wniosku złożonego przez I. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko, według którego z chwilą rejestracji Fundacji w KRS, tj. w dniu 16 października 2012r., w związku z podtrzymaniem przez Fundację wniosku o wydanie decyzji w wymienionym przedmiocie, stroną postępowania stała się Fundacja, jako osoba prawna. W dniu 19 listopada 2012r. Fundacja, jako osoba prawna przedłożyła organowi I instancji raport o oddziaływaniu na środowisko ww. przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium w odniesieniu do tych podmiotów nie będzie miał zastosowania art. 30 § 4 K.p.a., gdyż w relacji pomiędzy E.K. a Fundacją, w aspekcie ich pozycji w tym postępowaniu jako strony (wnioskodawcy, który nie musi być właścicielem gruntu ani posiadać innych indywidualnych cech), nie mamy do czynienia z prawami zbywalnymi lub dziedzicznymi. Przepis ten będzie miał natomiast zastosowanie w tej sprawie w stosunku do pozostałych stron, tj. właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w obszarze przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia, o ile zajdą okoliczności w nim wymienione. Kolegium wskazało, iż w toku długotrwałego i wieloetapowego postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań mogą ulegać zmianom okoliczności przedmiotowe sprawy, np. poprzez modyfikacje wniosku o wydanie decyzji. Natomiast zgodnie z art. 72a ustawy wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może być przeniesiona na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w decyzji, przy czym stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są wyłącznie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. W tych okolicznościach dopuszczalna jest również zdaniem Kolegium zmiana wnioskodawcy w trakcie trwania wymienionego postępowania, tj. zmiana jednego z elementów strony podmiotowej postępowania. Kolegium podzieliło również stanowisko, że istotną okolicznością jest fakt, iż poprzez sporządzenie i złożenie do organu Raportu, postanowienie zostało zrealizowane i wykonane. Kolegium nie stwierdziło również, aby kwestionowane postanowienie wywołało jakiekolwiek konkretne negatywne skutki społeczno-gospodarcze, nie mogące zostać zaakceptowane w praworządnym państwie, które przecież jest gwarantem stabilności obrotu prawnego, co bezpośrednio przekłada się na rozwój społeczno-gospodarczy. Kolegium nie stwierdziło również rażącego naruszenia innych przepisów prawa, na podstawie których wydano postanowienie, jak też nie stwierdziło wystąpienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia, przytoczonych na wstępie niniejszego uzasadnienia. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jednobrzmiące skargi do sądu administracyjnego złożyli K.A. (sygn. akt [...]), J. M. (sygn. akt [...]) i J. S. (sygn. akt [...]), zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie wniosku podmiotu prawnie nieistniejącego oraz przyznanie E. K. prawa strony w postępowaniu oraz wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w S.. Skarżący wskazali, że wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło bez podstawy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do wydawania orzeczeń w toku tego postępowania również bez podstawy prawnej. Nadto były one kierowane do podmiotu nieistniejącego, a więc takiego, który nie był strona postępowania. Konsekwencją takiego działania jest nieważność wszystkich orzeczeń wydawanych w toku postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniami z dnia [...]r., w sprawach o sygn. akt [...] i [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. połączył sprawy zarejestrowane pod ww. sygnaturami razem ze sprawą o sygn. akt [...] w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż organ administracji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu postanowienie Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...]r. o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skierowane zostało do Fundacji "A" z siedzibą w P.. Świadczy o tym wskazanie Fundacji jako autorki wniosku, jak również jako adresata postanowienia. Tymczasem zarówno w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również w dacie wydania powyższego postanowienia Fundacja "A" z siedzibą w P. nie istniała. Zgodnie natomiast z art. 29 K.p.a. stronami mogą być m.in. osoby fizyczne i osoby prawne. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 K.p.a.). Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984r. o fundacjach (Dz.U. z 1991r., nr 46, poz. 203 ze zm.) fundacja podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego i uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisania jej do KRS. Tak więc zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w dacie wydania spornego postanowienia organ rozstrzygał w stosunku do bytu nieistniejącego, inaczej do podmiotu nie mającego zdolności sądowej. Stanowi to o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto do momentu wpisania do KRS osoby działające w imieniu fundacji mogą wyłącznie podejmować czynności zmierzające do rejestracji podmiotu. Osoba działająca w imieniu przyszłej fundacji nie może w związku z tym składać w imieniu tego podmiotu żadnych innych oświadczeń woli mających mieć skutek prawny na przyszłość. Nie można również mówić o konwalidacji działań przedstawiciela fundacji po uzyskaniu przez nią osobowości prawnej ze skutkiem wstecznym. Należy bowiem pamiętać, że wcale nie musi dojść ostatecznie do wpisania fundacji do KRS. Jest to zdarzenie przyszłe i niepewne. Jeżeli zatem osoba będąca fundatorem fundacji podejmuje czynności prawne niezwiązane z jej rejestracją, to należy przyjąć, że te czynność podejmuje wyłącznie we własnym imieniu i na własną rzecz. Tymczasem fundatorka Fundacji nie składała wniosku we własnym imieniu, nie do niej też sporne postanowienie zostało skierowane. Podzielić należy pogląd, prezentowany zarówno przez Kolegium jak i skarżących, że w odniesieniu do wnioskodawcy (będącym jednocześnie fundatorem) i Fundacji nie miał zastosowania art. 30 § 4 K.p.a., dotyczący następstwa prawnego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z prawami zbywalnymi lub dziedzicznymi, a Fundacja nie jest następcą prawnym swojego fundatora. Interes prawny wnioskodawcy do momentu wydania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ściśle związany z jego osobą i nie podlega zbyciu w jakiejkolwiek formie. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że art. 72a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) ma odpowiednie zastosowanie do zmiany podmiotowej po stronie wnioskodawcy w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Powołany wyżej przepis jednoznacznie stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji. Nie negując możliwości przeniesienia uprawnień (czy obowiązków), określonych stosowanym rozstrzygnięciem należy pamiętać, że warunkiem tej zmiany jest, aby decyzja (postanowienie) została wydana na rzecz podmiotu istniejącego. W sytuacji, gdy postanowienie zostało wydane w postępowaniu wszczętym z wniosku nieistniejącego bytu i skierowane do podmiotu, który nie istnieje, zmiana podmiotowa z istoty nie jest możliwa. O zmianie można mówić, gdy jeden podmiot – a więc istniejący w świetle prawa – zostaje w decyzji zastąpiony innym podmiotem Poza tym Kolegium nie wyjaśniło, w jaki sposób według organu nastąpiła w niniejszej sprawie zmiana podmiotu wnioskującego . Przeniesienie decyzji z jednego podmiotu na inny jest bowiem zmianą decyzji pierwotnej w tym zakresie (powołany wyżej art. 72a ustawy środowiskowej).. Natomiast z uzasadnień rozstrzygnięć Kolegium nie wynika, czy organ w niniejszej sprawie dopuszczał zmianę podmiotową w formie dorozumianej, czy jakiejś innej formie tym bardziej, jak samo Kolegium słusznie uznało, że następstwo prawne w trybie art. 30 § 4 K.p.a. nie mogło mieć miejsca. Skoro zatem w chwili składania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Fundacja jeszcze nie istniała i nie istniała również w chwili wydania spornego postanowienia, a zatem nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z niego wynikających, to oznacza, że postanowienie Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...]r., nr [...] jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla oceny wydania ww. postanowienia pod kątem rażącego naruszenia prawa nie ma żadnego znaczenia fakt, iż poprzez sporządzenie i złożenie do organu raportu, postanowienie zostało zrealizowane i wykonane. Organowi administracji nie może bowiem ujść na uwadze to, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego wywołuje skutki ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego tego aktu. Innymi słowy wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa skutkuje nieważnością już od daty jego wydania, a zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Nie jest natomiast zasadny podniesiony w skargach zarzut, iż wnioskodawca nie miał interesu prawnego w złożeniu wniosku, co miało świadczyć o istnieniu przesłanki nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że każdy może zainicjować postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych bez konieczności legitymowania się jakimkolwiek interesem prawnym. Nie ma zatem jakichkolwiek przeszkód, aby postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się z wniosku E.K., działającej we własnym imieniu i na własną rzecz. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ oceni wadliwość spornego postanowienia zgodnie z powyższymi wskazaniami. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. m.ch.