IV SAB/Wr 166/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z/s [...] na bezczynność [...][...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z/s [...] z dnia [....] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność [...] w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z/s [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odstępuje od orzeczenia o wymierzeniu grzywny [....]; IV. zasądza od [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z/s [...] kwotę 357 ( słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie [...] – dalej podmiot uprawniony – powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej ustawa; wnioskiem z dnia 26 czerwca [...]r. zwróciło się do [...] we [...] – [...] dalej podmiot zobowiązany – o udostępnienie informacji publicznej, w postaci: ,,Prognozy ruchu w 3 horyzontach czasowych: [...] dla planowanej drogi wojewódzkiej klasy [...] z uwzględnieniem 4 etapów realizacji". Pismem z dnia 10 lipca [...] r. poinformowano skarżącego, że udostępnieniu na podstawie ustawy podlegają dokumenty urzędowe oraz inne informacje (wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy), pod warunkiem, że są to fakty lub dane obiektywne i dotyczą konkretnego, toczącego się postępowania administracyjnego lub procesu legislacyjnego. Nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne; np. analizy, opinie, oceny czy postulaty, które w założeniu nie mają być wykorzystane w postępowaniach administracyjnych, lub w procesie stanowienia miejscowego prawa. Mają one charakter jedynie poznawczy, służą poszerzaniu wiedzy i informacji bądź wypracowaniu stanowiska w danej sprawie. Opracowana na zlecenie [...] przez Biuro ,,[...],,Prognoza ruchu w trzech horyzontach czasowych; [...], dla planowanej drogi wojewódzkiej klasy [....] z uwzględnieniem czterech etapów realizacji" jest opinią o charakterze analitycznym, która ma zleceniodawcy ułatwić wykonywanie powierzonych zadań, ale w żaden sposób nie jest wiążąca dla władz w podejmowanych działaniach i nie jest wyrazem stanowiska [...] (...) w sprawie. Nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, zatem [...] (...) odmawia jej udostępnienia. W ponownym wniosku o udzielenie informacji publicznej uprawniony wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust.1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a więc jest to każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podmiot uprawniony powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r. Ponadto podniósł, że "prognoza ruchu" jest to dokument, który został wytworzony do zrealizowania powierzonego prawem zadania publicznego. Bezsprzecznie już sam tytuł dokumentu ,,prognoza" wskazuje, iż jest on związany z zadaniem publicznym wykonywanym przez [...] we [...], którego przedmiotem jest droga wojewódzka. Bez znaczenia jest jakiej sprawy dotyczy dokument i czy sprawa bądź postępowanie takie, w ogóle się toczy. Ograniczenie prawa do informacji publicznej określa jedynie ustawa, a wszelkie kwestie niezawarte w ustawie należy zawsze interpretować na korzyść wnioskodawcy. W odpowiedzi z dnia 8 sierpnia [...]r. podmiot zobowiązany podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w piśmie z dnia 10 lipca [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podmiot upoważniony zarzucił decyzji z dnia [...] r.: naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 1 ust. 1 ustawy, poprzez uznanie, że przedmiotowy dokument nie jest informacją publiczną oraz art. 6 ust. 1 ustawy poprzez błędną jego interpretację jakoby art. 6 wymieniał zamknięty katalog rodzajów informacji publicznej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz merytoryczne orzeczenie w sprawie względnie jej przekazanie organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż [...] we [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, jako że jest jednostką organizacyjną Zarządu Województwa [...], niemającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej. Inwestorem przedmiotowego opracowania był [...]. Zgodnie z szeroką definicją informacji publicznej z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych dlatego należy przyjąć, że żądanie wnioskodawcy dotyczy udostępnienia informacji publicznej – działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przedmiotowy dokument, o który wnosi skarżący został wytworzony do zrealizowania powierzonego prawem zadania publicznego i już sam tytuł ,,prognoza" wskazuje, że dotyczy zadania publicznego wykonywanego przez [....], którego przedmiotem jest droga wojewódzka. Skoro inwestorem przedmiotowego opracowania jest [...], która realizuje zadania publiczne na zlecenie Zarządu Województwa [...], to dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej, tym bardziej, że jest to dokument finansowany przez Zarząd Województwa [...]. Podkreślono, iż ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikają z art. 5 ustawy, w myśl którego informacje podlegają ograniczeniu jedynie w zakresie ochrony m.in. wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych czy ochrony porządku. Prawo do informacji jest zagwarantowane art. 61 Konstytucji, dlatego też wszelkie ograniczenia wynikające z ustaw powinny być interpretowane tak, aby gwarantować obywatelom i innym osobom szerokie uprawnienia w tym zakresie, natomiast wyjątki powinny być rozumiane wąsko. W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o jej oddalenie. Z ostrożności procesowej wskazano, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie wyczerpał trybu wynikającego z treści art. 52 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem zobowiązanego żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, odpowiedzi udzielono w formie pisemnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych stanowi w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że [...], jako samorządowa jednostka organizacyjna, będąca zarządem dróg i zarządcą infrastruktury kolejowej, wykonująca zadania Zarządu Województwa [....] w zakresie praw i obowiązków należących do zarządcy drogi, określonych ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz zarządcy infrastruktury kolejowej określonych w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych, ustalonym w art. 4 ustawy. Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m.in. informację o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. W świetle zaś orzecznictwa sądowoadministracyjnego informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowią treści wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone jak i te które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Mając to na uwadze należy uznać, że żądana przez podmiot uprawniony "Prognoza ruchu w trzech horyzontach czasowych [....] dla planowanej drogi wojewódzkiej klasy [...] z uwzględnieniem czterech etapów realizacji" stanowi informację publiczną. Dotyczy bowiem sfery działalności publicznej zobowiązanego, istniejącego fizycznie dokumentu stworzonego dla potrzeb tego podmiotu finansowanego ze środków publicznych i pozostającego w jego dyspozycji. Zauważyć należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania tej informacji, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacje publiczne mogą być zatem informacjami prostymi, których treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Samo usunięcie danych podlegających ochronie np. danych osobowych nie powoduje, że staje się ona informacją przetworzoną. W sprawie nie ma wprawdzie sporu o to, czy żądana informacja jest informacją przetworzoną, ale można tu nadmienić, że informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji, co wymaga dokonania stosownych działań, tj. analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1727/09). Przetworzenie informacji, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia danych, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, Lex nr 1135982). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Powołując się w tej mierze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1720/05 stwierdzić należy, że jego ustalenie następuje w kontekście różnego rodzaju zdarzeń społecznych, politycznych, gospodarczych. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać taką, która - ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji - w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej (w tym także inne osoby i jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim współuczestniczą w procesie wykonywania władzy publicznej, gospodarują majątkiem Skarbu Państwa) ich uprawnień i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (publ. LEX nr 219985). Podkreślić jednak należy, iż wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej, na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną lecz organ odmawia jej udostępnienia. Wskazać przy tym należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Warszawa 2005, s. 86). Powyższe pozwala stwierdzić, że [...] we [...], jako podmiot zobowiązany, jest bezczynna w sprawie wniosku uprawnionego z dnia 26 czerwca [...] r. o udostępnieniu informacji publicznej. Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Jednocześnie w świetle ustalonych okoliczności faktycznych sprawy Sąd przyjął, że bezczynność zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa, a następnie odstąpił od wymierzenia grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na odstawie art. 200 p.p.s.a. PM 27.12.2013 r.