II FSK 1243/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia del. NSA Jan Grzęda (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Protokolant Katarzyna Łysiak, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt III SAB/Łd 16/13 w sprawie ze skargi W. S. na przewlekłość postępowania Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od W. S. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 3 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. S. na przewlekłość postępowania Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi prowadzonego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd orzekł na podstawie następującego stanu faktycznego. W dniu 17 stycznia 2013 r. do Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi wpłynęło pismo zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia 27 maja 2011 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 5 lutego 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi wezwał Naczelnika Urzędu Skarbowego K. o przesłanie akt sprawy dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec W. S., które wpłynęły do organu nadzoru w dniu 8 lutego 2013r. W związku z brakami w aktach przedmiotowej sprawy - polegającymi na niezałączeniu przez organ egzekucyjny m.in. koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru odpisów tytułów wykonawczych organ nadzoru w dniu 14 lutego 2013 r. wystąpił telefonicznie o ich uzupełnienie. W odpowiedzi na powyższe, Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. w dniu 14 lutego 2013 r. przesłał brakujące dokumenty drogą elektroniczną. Następnie w dniu 19 lutego 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi ponownie wystąpił telefonicznie o uzupełnienie w aktach przedmiotowej sprawy dokumentów, tj. koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru upomnień. W odpowiedzi na powyższe, Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. w dniu 19 lutego 2013 r. przesłał brakujące dokumenty za pośrednictwem faksu. Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi postanowieniem z dnia 18 lutego 2013 r. powiadomił stronę o niezałatwieniu w ustawowym terminie wniosku o stwierdzenie nieważności, co spowodowane zostało obowiązkiem dokonania wnikliwej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem zarówno zasady prawdy obiektywnej, jak i słusznego interesu strony. W dniu 27 lutego 2013 r., za pośrednictwem Ministra Finansów, do Izby Skarbowej w Łodzi wpłynęło zażalenie W. S. z dnia 11 lutego 2013 r. na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia 27 maja 2012 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 14 marca 2013 r. Minister Finansów uznał ww. zażalenie W. S. za nieuzasadnione. Z kolei Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2013r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. W dniu 22 marca 2013 r. W. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłość ww. postępowania. W ocenie skarżącego, Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi, stosownie do treści art. 35 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – zwanej dalej "k.p.a.", winien rozpoznać złożony wniosek niezwłocznie, ponieważ fakty i dowody znane były organowi z urzędu. Ponadto okoliczności faktyczne mogły być ustalone przez organ na podstawie danych, którymi organ dysponuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadniając oddalenie skargi wskazał, że prowadzone przez organ postępowanie i podejmowane czynności nie wypełniają pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, Dyrektor Izby Skarbowej podjął działania zmierzające do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 16 stycznia 2013 r. Podejmowane czynności, jak wyżej wskazano polegały na zgromadzeniu materiału dowodowego sprawy, który znajdował się w Urzędzie Skarbowym w K. Z uwagi na niekompletność nadesłanych akt organ dwukrotnie zwracał się o ich uzupełnienie. Po nadesłaniu kompletnych akt postępowania egzekucyjnego, organ mając na uwadze fakt, iż postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym, jak również uwzględniając podniesione przez skarżącego podstawy stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia 27 maja 2011 r., zobowiązany był na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Powyższe uniemożliwiło rozpatrzenie wniosku skarżącego w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie toczące się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego wymaga od organu nadzoru szczegółowego zapoznania się z całością materiału dowodowego dotyczącego zakończonego uprzednio przez inny organ postępowania, jak również wnikliwego rozpatrzenia argumentów podnoszonych przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności. Jednocześnie Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi poinformował skarżącego o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin jej zakończenia. Tym samym organ wywiązał się z obowiązków wynikających z przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto, rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ w zakreślonym przez niego terminie, tj. w dniu 9 kwietnia 2013 r. Postępowanie zostało przeprowadzone zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej, w szczególności z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej i zasady szybkości postępowania, określonych w art. 7 i art. 12 k.p.a. W skardze kasacyjnej złożonej w imieniu skarżącego przez adwokata P. J. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi strony w okolicznościach gdy podejmowane przez organ administracyjny czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Dyrektor Izby Skarbowej ukrywa dokument z dnia 30 czerwca 2007 r., którym nie ma prawa wyłącznie rozporządzać, o zgłoszonym przez stronę pełnomocniku do odbioru korespondencji, b) art. 133 § 1 zdanie pierwsze oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 6,7,8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i § 4, 78 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na okoliczność, że Sąd zamknął rozprawę i wydanym wyrokiem oddalił skargę w okolicznościach gdy organ nie podjął niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu egzekucyjnym - ukrywając dowód z dokumentu strony o ustanowionym pełnomocniku, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiały dowodowego, poprzez niedopełnienie obowiązku określonych art. 6, 7, 8, 9,75 § 1,77 § 1 i § 4, 78 § 1, 80 k.p.a. ustalił stan faktyczny niezgodny z rzeczywistym, a w uzasadnieniu wydanej decyzji nie podał przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności naruszając art. 107 § 3 k.p.a., c) art. 133 w związku z art. 54 § 2, w związku z art. 55 § 1 oraz art. 62 ustawy P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok w dniu 3 grudnia 2013 r. oddalający skargę na podstawie niepełnych, wybrakowanych, wymagających uzupełnienia akt sprawy i pomimo niewyczerpania trybu określonego w art. 54 § 1 i § 2, 55 § 1 i 2 oraz art. 62 ustawy P.p.s.a., d) art. 106 § 4 P.p.s.a ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 106 § 4 będąc zobowiązanym do wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet bez powołania się na nie przez stronę, w sposób świadomy nie uwzględnił ustaleń przeprowadzonych przez NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II FZ 151/13 pominął również fakt kierowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na adres prawidłowo ustanowionych pełnomocników do doręczeń – J. K., J. J., M. W., korespondencję wychodzącą z sądu przeznaczoną dla skarżącego, e) art. 141 § 4 z związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. gdyż obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w wymienionym przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 P.p.s.a). Doręczanie korespondencji powinno przebiegać zgodnie z prawem. Dyrektor Izby Skarbowej ukrywając dowód z dokumentu z dnia 30 kwietnia 2007r. o ustanowionym pełnomocniku do doręczenia korespondencji przeznaczonej dla strony, w sposób dowolny dokonał wyboru fikcji doręczeń. Organ administracji publicznej dokonując "wyboru" sposobu doręczenia, realizował samowolę gdyż sposób doręczenia jest wyraźnie określony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie przewidzianego w tychże przepisach kodeksu sposobu doręczenia jest uzależnione od spełnienia przesłanek zawartych w poszczególnych przepisach, f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie dostrzegając naruszenia przez organ art. 6, 7, 9, 75 § 1,77 § 1 i § 4,78 § 1,80 k.p.a. Organ administracji publicznej ukrywając dokument z dnia 30 kwietnia 2007 r. nie podjął wszelkich niezbędnych starań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nie rozpatrzywszy materiału dowodowego, nie mógł ocenić czy dana okoliczność została udowodniona, g) art. 141 §4 P.p.s.a. Organ ukrywając dokument z dnia 30 kwietnia 2007 r. uniemożliwił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi przedstawienia stanu sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym a sąd na taką procedurę się godził, zapewniał organowi ochronę prawną przez oddalenie skargi z dnia 20 marca 2013 r. Pominięcie dowodu z dokumentu z dnia 30 kwietnia 2007 r. stanowi zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., polegający na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006 nr 1, poz. 9), a także zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. cl P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy podatkowe art. 6, 7, 9, 75 §1, 77 §1 i § 4, § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępnie zauważyć należy, że skarga kasacyjna, podpisana przez adwokata P. J., sporządzona została w sposób niestaranny. Chaotyczność w przedstawieniu zarzutów, liczne powtórzenia, niespójność argumentacji, nieprawidłowość ich numeracji, przytoczenie zarzutów dotyczących innego postępowania a także miejscami niewłaściwy wobec Sądu I instancji ton wypowiedzi, w znacznym stopniu utrudniał odczytanie argumentacji autora. Na uwzględnienie nie zasługuje pierwszy z podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Stwierdzić należy, że proces kompletowania przez Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi akt sprawy nie przebiegał w sposób prawidłowy. Organ aż dwukrotne wzywał Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. o nadesłanie brakujących dokumentów a cała procedura w tym zakresie trwała miesiąc. Uchybienie to nie było jednak podstawową przyczyną niezałatwienia sprawy w żadnym z terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. Obowiązkiem organu było zanalizowanie akt sprawy celem zbadania zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania. Charakter sprawy (tryb nadzwyczajny) oraz nieścisłości i niekonsekwencja w dotychczasowych działaniach podatnika powodują, że termin zakreślony postanowieniem z 18 lutego 2013 r. uznać należy za niezbędny do rozpoznania sprawy zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z jego art. 12. Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była skarga na przewlekle prowadzone postępowanie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał kontroli postępowania administracyjnego pod kątem tego, czy w jego toku organ dokonywał czynności zbędnych lub wykonywał czynności pozorne, a także czy celowo powstrzymał się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadziło do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. W toku tej kontroli, Sąd I instancji miał obowiązek zbadać jedynie czy wydanie postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności dopiero 9 kwietnia 2013 r., stanowiło naruszenie przepisów postępowania. W tak zakreślonych granicach sprawy sądowoadministracyjnej nie mieści się zatem badanie merytorycznej treści tego postanowienia. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia ustalenia czy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z 27 maja 2011r. nr [...] o odmowie umorzenie postępowania egzekucyjnego, dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tym samym zarzuty wymienione w lit. b, e-h skargi kasacyjnej, jako dotyczące odrębnego, nieobjętego skargą, postępowania nie mogły zostać uwzględnione. Kwestia prawidłowości doręczeń dokonywanych w postępowaniu egzekucyjnym czy proces gromadzenia i ocena dowodów przeprowadzona w tym postępowaniu może znaleźć się w argumentacji skargi na postanowienie Ministra Finansów z 14 marca 2013 r. nr [...] i odpowiednio, skargi kasacyjnej na rozstrzygnięcie sądu w tej sprawie. Podobne uwagi dotyczą zarzutu dotyczącego orzekania przez Sąd I instancji na podstawie niekompletnych akt sprawy i innych zarzutów procedury sądowoadministracyjnej. Wspomniany wielokrotnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokument z 30 kwietnia 2007 r. pozostaje bez znaczenia dla oceny szybkości i sprawności postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przedstawione powyżej względy przesądziły, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.