II GSK 584/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Marzenna Zielińska Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1311/13 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrok z dnia 3 grudnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2/ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w punkcie 3/ orzekł o kosztach postępowania. I Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy. W dniu 14 maja 2007 r. do Biura Powiatowego ARiMR w A. Ł. został złożony wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 dla J. M. (zwanej dalej: skarżącą). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] kwietnia 2008 r. wydał decyzję o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 3.859,71 zł (z tytułu jednolitej płatności obszarowej – JPO) i odmówił przyznania skarżącej uzupełniającej płatności obszarowej – UPO. W wyniku złożenia odwołania, Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] kwietnia 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (dotyczącego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2007), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. Ł. decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] umorzył w całości postępowania w sprawie przyznania skarżącej wnioskowanych płatności na rok 2007. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 dla skarżącej nie został przez nią podpisany. Wniosek został podpisany przez W. D., który nie był jej pełnomocnikiem. Organ uznał zatem, że wniosek został złożony przez osobę nie mającą umocowania strony do jej reprezentowania, a jednocześnie strona nie potwierdziła czynności dokonanej w jej imieniu przez W. D.. Następnie organ wskazał – powołując się na treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), w myśl którego płatności są przyznawane na wniosek rolnika – iż w przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 dla skarżącej nie spełnia wymogów formalnych, ponieważ nie został podpisany przez osobę uprawnioną. Z uwagi na powyższe organ uznał, iż skarżąca nie złożyła wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach 2007 (od 15 marca do 15 maja), wobec tego zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżąca nie wniosła odwołania od powyższej decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania Prezes ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2011 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 3.859,71 zł z tytułu JPO, powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczone od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych. Skarżąca pismami z 2 i 27 września 2011 r. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, żądając uchylenia i zmiany decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 r. z [...] sierpnia 2011 r. oraz decyzji z [...] kwietnia 2008 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 i ponowne wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Prezes ARiMR decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 17 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR), Prezes ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Wypłacone skarżącej nienależnie środki publiczne za 2007 r. z tytułu płatności JPO pochodzą z Europejskiego Funduszu Gwarancji tj. z funduszu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR. Prezes ARiMR wyjaśnił, iż odpadła podstawa prawna wypłaty skarżącej przedmiotowej dopłaty, ponieważ decyzja Kierownika BP ARiMR w A. Ł. z [...] kwietnia 2008 r. została uchylona, a w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z [...] września 2010 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności do gruntów rolnych na 2007 r. W związku z tym należało uznać, że skarżąca utraciła uprawnienie do uzyskania tych płatności na rok 2007, w związku z czym środki pieniężne, przekazane na rachunek bankowy skarżącej 20 maja 2008 r., zostały pobrane nienależnie. Prezes ARiMR ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że nie zawierają one wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługują na uwzględnienie. We wniosku tym skarżąca odnosi się bowiem do postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, kwestionując ustalenia tam dokonane, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia przez organ sprawy przyznania płatności go gruntów rolnych na rok 2007 ostateczną decyzją Kierownika BP ARiMR w A. Ł. z [...] września 2010 r. o umorzeniu w całości tego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] listopada 2011 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie płatności bezpośrednich do grantów rolnych na rok 2007, a także przyznanie pozostałych płatności UPO, ONW i zwierzęcej. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem kontroli jest wyłącznie decyzja Prezesa ARiMR z [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję I instancji tego organu z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], w której ustalono skarżącej wysokość nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007. WSA Warszawie uznał, iż nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że Kierownik BP ARiMR nie wiedział kto faktycznie składał wniosek o przyznanie skarżącej płatności bezpośrednie na 2007 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku o płatności na 2007 r., złożonego 14 maja 2007 r. oraz potwierdzenie przyjęcia dokumentów (p. k 1-9 akt adm.) wynika, że wniosek ten złożył W. D., którego podpisy widnieją w polu 12 wniosku oraz na potwierdzeniu przyjęcia dokumentów. Ponadto w polu 11 wniosku "Uwagi" pracownik ARiMR dodatkowo wpisał "W. D." ze stemplem "14 maja 2007 r." Powyższe dokumenty, jak również późniejsze wyjaśnienia skarżącej jak i W. D., jednoznacznie potwierdzają, że osoba przyjmująca wniosek tj. pracownik ARiMR w A. Ł. K. G. wiedziała, że to nie skarżąca składa wniosek o przyznanie płatności. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Kierownik BP ARiMR, powinien był przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2008 r., bezwzględnie wezwać skarżącą do uzupełnienie braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, bądź też nadesłanie stosownego pełnomocnictwa dla W. D.. Bezsporne jest to, że takich czynności Kierownik BP ARiMR przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2008 r. nie podjął, co narusza zasadę praworządności. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że w aktach administracyjnych sprawy (p. k. 10-13) znajduje się wniosek o przyznanie płatności na 2007 r. podpisany osobiście przez skarżącą 14 maja 2007 r. Co prawda w trakcie rozprawy sądowej skarżąca stwierdziła, że jest to kopia "zniszczonego" przez pracownika ARiMR jej wniosku, który złożyła na etapie postępowania odwoławczego od decyzji z [...] kwietnia 2008 r. Niemniej jednak usytuowanie tego dokumentu w aktach sprawy wraz z wnioskiem podpisanym przez W. D., brak daty wpływu oraz brak jakichkolwiek adnotacji o jego późniejszym złożeniu, może wskazywać na to, że jest to właśnie ten "zniszczony wniosek", który był w posiadaniu organu przez cały czas trwania postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczność ta mogłaby dowodzić tego, że organ błędnie uznał, że pierwotny wniosek skarżącej nie został podpisany, co z kolei w ogóle stawiałoby pod znakiem zapytania, czy umorzenie postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności na 2007 r., z powodów formalnych, było prawidłowe. W oceni WSA w Warszawie przyznanie płatności skarżącej na 2007 r. mocą decyzji Kierownika BP z [...] kwietnia 2008 r. obarczone było błędem organu. Jednocześnie nie był to błąd tego rodzaju, że mógł zostać wykryty przez rolnika (skarżącą) skoro nie została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a była jednocześnie przekonana, że jej pierwotny "zniszczony" wniosek był w posiadaniu organu. Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ zaskarżył orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasad współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez jego błędne zastosowanie polegające na twierdzeniu, że przyznanie płatności Skarżącej obarczone było błędem organu i nie było to błąd tego rodzaju, że mógł zostać wykryty przez Skarżącą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ szczegółowo ustosunkował się do postawionych zarzutów. J. M. nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę do uchylenia decyzji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że powodem uchylenia kontrolowanej decyzji było naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. z 2004 r. 141.18) poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że błąd organu mógł zostać wykryty przez rolnika. Zatem jedyną podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, za nieusprawiedliwiony uznał jedyny zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej – tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu i jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Powołany przepis znosi więc obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności w sytuacji spełnienia łącznie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich obejmuje pomyłkę właściwego organu lub innego organu, druga natomiast stanowi o niemożności wykrycia błędu przez rolnika. Pod pojęciem "pomyłki organu" zawartym w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. W związku z powyższym prawidłowo ustalono, iż przyznanie płatności skarżącej obarczone było błędem organu, gdyż Kierownik BP ARiMR pomimo wiedzy, że wniosek nie został podpisany przez skarżącą nie wezwał jej do uzupełnienia braku formalnego poprzez podpisanie przedmiotowego wniosku lub nadesłanie wymaganego pełnomocnictwa. Odnosząc się natomiast do drugiej przesłanki wymienionej w przepisie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, iż rolnik – J. M.- nie mógł wykryć wskazanego błędu popełnionego przez organ wydający decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sąd pierwszej instancji oceniając okoliczności, w szczególności chronologię zdarzeń związanych z podjęciem działań zarówno przez skarżącą, jak i organ, a dotyczących wypłaty płatności prawidłowo uznał, że skarżąca nie miała możliwości wykrycia błędu. Całkowicie niezasadne są argumenty organu, iż strona mogła wykryć przedmiotowy błąd co najmniej 13 sierpnia 2008 roku i w związku z tym nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust 4 rozporządzenia nr 796/2004. Wskazać należy, iż decyzja obarczona wskazanym wyżej błędem wydana została [...] kwietnia 2008 r. a nienależne płatności przelane zostały na konto skarżącej 20 maja 2008 r. W związku z tym możliwość wykrycia błędu po wydaniu decyzji i przelaniu płatności na konto rolnika nie miała znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał, że zarzuty naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 przez jego zastosowanie są nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.