II SA/Rz 726/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...] [....] – [...], oznaczonej jako działka nr 1875/2 o pow. 0,0150ha (powstałej z podziału działki nr 1875), obj. KW Nr [...], nr 1860/26 o pow. 0,0623, nr 1860/28 o pow. 0,0544ha (powstałe z podziału działki nr 1860/24), obj. Kw Nr [...] na rzecz W. P. w 1/3 części, I. S. w 1/3 części i B. A. w 1/3 części (pkt I), o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 6 243,00 zł, z czego W. P. ma uiścić kwotę 2 081,00 zł, I. S. kwotę 2 081,00 zł, B. A. kwotę 2 081,00 zł; kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić w terminie 2 miesięcy od daty wykonalności decyzji na konto BGM Miasta [...] (pkt II), o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [....] [...]-[...], stanowiącej część działek nr 1860/25 i 1860/29 – powstałe z podziału działki nr 1860/24 (pkt IV), o wskazaniu, że decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i ewidencji gruntów (pkt IV), uchylił zaskarżoną decyzję części dotyczącej pkt II i w tym zakresie orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 6 243,00 zł w następujących wysokościach: W. P. kwotę 2081,00 zł, I. S. kwotę 2081,00 zł, B. A. kwotę 2081,00 zł, przy czy wskazano, że kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić w całości w terminie wykonalności decyzji na wskazane konto Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...]. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda podał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwana dalej "ustawą"). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] marca 2012 r. R. K. – działający imieniem W. P. i I. S. działająca imieniem własnym i B. A. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1860/24 i nr 1875 położonej w obr. [...] [...]-[...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] i wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym ustalenia następstwa prawnego po byłym właścicielu działki – J. P., S. R. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz W. P. w 1/3 części, I. S. w 1/3 części i B. A. 1/3 części, nieruchomości położonej w obr. [...] [...] – [...], oznaczonej jako działki nr 1875/2 o pow. 0,0150ha, nr 1860/26 o pow. 0,0623, nr 1860/28 o pow. 0,0544ha, stanowiącej własność Gminy Miasto [...] oraz orzekł o zwrocie na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 6 243,00 zł, z czego W. P., I. S. i B. A. zobowiązane są do zwrotu odszkodowania w kwocie 2 081,00 zł każda. Decyzja tą orzeczono także, że kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić w terminie 2 miesięcy od daty wykonalności decyzji na podane konto BGM Miasta [...]. Orzeczono także o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...] [...]-[...], stanowiącej część działek nr 1860/25 i 1860/29 – powstałe z podziału działki nr 1860/24 i wskazano, że decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i ewidencji gruntów. Powyższą decyzję zakwestionowała odwołaniem Gmina Miasto [...] – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. A. N. Wskazano w nim, że działka nr 108 odpowiadająca częściom obecnych działek nr 1860/24 i nr 1875 przejęta została z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu [...]. Zdaniem strony odwołującej cel wywłaszczenia został zrealizowany. Elementem składowym osiedla są nie tylko działki pod zabudowę, lecz również drogi wewnętrzne przeznaczone do obsługi komunikacyjnej powyższego terenu. W związku ze złożonym odwołaniem pismo wyjaśniające złożył R. K. (pełnomocnik W. P.), w którym wskazał, że wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości ograniczony został do części nieruchomości, która nie stanowi dróg dojazdowych. Stan nieruchomości świadczy o braku zagospodarowania, zwłaszcza takiego które mogłoby wskazywać na urządzenia związane z użytkowaniem drogi. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt II i w tym zakresie orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 6 243,00 zł w następujących wysokościach: W. P. kwotę 2081,00 zł, I. S. kwotę 2081,00 zł, B. A. kwotę 2081,00 zł, przy czy wskazano, że kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić w całości w terminie wykonalności decyzji na podane konto Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...]. Organ podał, że w sprawie bezsporne jest, że na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. ustalony został teren budownictwa jednorodzinnego w R. w rejonie osiedla Z., dokonano również podziału na działki budowlane. W skład terenu objętego tym zarządzeniem wchodziła m.in. część działki nr 108, obr. [...] będąca własnością J. P. Z dołączonego do akt postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] stycznia 2007 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po J. P. nabyły: żona W. P. oraz córki I. S. i B. A. po 1/3 części. W dalszej części Wojewoda podał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na art. 216 i art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania, w dniu 10 stycznia 2013 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, że część działki nr 1860/24, stanowi w części fragment terenu zieleni nieurządzonej, z pojedynczymi nasadzeniami drzew, fragmenty dojazdów do znajdujących się w pobliżu domów jednorodzinnych, część działki nr 1875 obejmuje fragment terenu zieleni z nasadzeniami drzew ozdobnych. Organ zwrócił uwagę, że w toku postępowania wnioskodawcy ograniczyli wniosek o części nieruchomości stanowiące drogi dojazdowe do posesji. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego słusznie Starosta [...], w związku ze spełnieniem przesłanek wynikających z art. 137 ustawy orzekł o zwrocie działek nr 1860/26 o pow. 0,0623ha i nr 1860/28 o pow. 0,0544ha (powstałych w wyniku podziału działki nr 1860/24) oraz działki nr 1875/2 o pow. 0,0150ha (powstałej z podziału działki nr 1875). Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że nie mogą zostać uwzględnione. Oględziny terenu bezspornie wykazały, że części działek nr 1860/24 i 1875 objęte zwrotem stanowią teren niezabudowany, porośnięty trawą, na którym znajdują się nasadzenia drzew i krzewów, które nie zostały zagospodarowane przez Gminę Miasto [...]. Brak zagospodarowania części działek potwierdza zgromadzony materiał fotograficzny. Na tym terenie nie zrealizowano celu wywłaszczenia tj. budowy drogi dojazdowej i innych elementów składowych osiedla. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej ustalenia terminu zwrotu wypłaconego odszkodowania, określonego na "2 miesiące od daty wykonalności decyzji" została wydana z naruszeniem art. 142 i art. 9 ustawy w zw. z art. 130 § 1 k.p.a. Cytując treść ww. przepisów Wojewoda podał, że zgodnie z art. 142 ust. 1 decyzja winna orzekać o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zwrocie odszkodowania oraz o terminach zwrotu określonych zgodnie z art. 9 ustawy (oraz art. 130 § 1 k.p.a.). Tego ostatniego wymogu (dot. terminu zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania) nie spełnia decyzja organu I instancji. Termin nie ten nie znajduje oparcia we wskazanych powyżej przepisach. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] z urzędu wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina Miasto [...] – reprezentowana przez radcę prawnego A. N. wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia co do całości sprawy oraz naruszenie art.. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że skoro zaskarżona została ta część decyzji, która orzekała o zwrocie nieruchomości to w decyzji organu II instancji winno znaleźć się rozstrzygniecie również co do tego punktu. Tymczasem organ odwoławczy orzekł tylko o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. Odwołanie powoduje, że sprawa rozpatrywana jest jeszcze raz, w pełnym jej zakresie przedmiotowym, a nie w zakresie wynikającym z ustaleń czy ocen organu. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Wojewoda zajął się z sprawą w całym jej zakresie i temu zakresowi winna odpowiadać sentencja decyzji. Organ odwoławczy winien wydać akt, który orzeka co do całej objętej odwołaniem decyzji. W dalszej części strona skarżąca podtrzymała argumentację odwołania i podała, że wywłaszczenie nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne nie oznacza, że każdy jej metr kwadratowy ma być zajęty pod zabudowę. Tereny zieleni to też elementy osiedla mieszkaniowego, tym bardziej fragmenty dojazdów do domów jednorodzinnych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwaną dalej "P.p.s.a."), Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną, jeżeli dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszeniem prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Rozstrzygając sprawę, Sad nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga Gminy Miejskiej [...], wobec powyższych wyjaśnień, nie jest pozbawiona podstaw prawnych do jej uwzględnienia i dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, ustalony w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Tak ustalony stan faktyczny może być zatem podstawą faktyczną wyrokowania. Sąd podziela zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "poprzez brak rozstrzygnięcia co do całości sprawy". Z treści odwołania wniesionego przez Gminę Miasta [...] wynika w sposób wyraźny, że zakwestionowane w nim zostało rozstrzygnięcie decyzji wydanej w pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do zwrotu nieruchomości. Natomiast rozstrzygnięcie organu odwoławczego odnosi się wyłącznie do kwestii zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co czyni decyzję tego organu wadliwą. Trzeba wskazać, że w zakresie problematyki procesowej związanej z możliwością wzruszenia w trybie odwoławczym części decyzji i wymogu wydania orzeczenia reformatoryjnego w uchylonym zakresie stanowisko doktryny, jak również orzecznictwa sądowoadministracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., I OSK 798/08 LEX 552326 i z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, LEX 1296070, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 listopada 2011 r., II SA/Sz 846/11, LEX 1084622) nie jest jednolite. WSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym części decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej części decyzji (nieuchylonej), czyli utrzymać w mocy decyzję w takim zakresie w jakim nie wymagała ona weryfikacji. Należy bowiem mieć na uwadze, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Organ ten winien przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero następnie wydać w sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (po uprzedniej analizie zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a.). Brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, iż decyzja organu odwoławczego uchylająca w części zaskarżoną decyzję nie musi zawierać rozstrzygnięcia co do całości istoty sprawy. W związku z tym, że jak wcześniej wspomniano w szczególności orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest jednolite, to różnica poglądów wykluczała stwierdzenie nieważności. Dlatego wniosek skargi dotyczący stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie podlegał uwzględnieniu. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku w myśl art. 152 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni uwagi zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.