II SA/Gd 623/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy L. z dnia 26 czerwca 2012 r., nr [...]. Stowarzyszenie A wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 26 czerwca 2012 r., którą odmówiono uchylenia decyzji tego organu z dnia 31 października 2008 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 17 elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową i elektroenergetyczną w miejscowości O. obr. G. na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz sąsiadujących działkach drogowych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. G., gmina L. Zaskarżone decyzje podjęte zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 31 października 2008 r. Wójt Gminy ustalił dla inwestora "B" Sp. z o.o. w G. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie zespołu 17 elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową i elektroenergetyczną w miejscowości O. obr. G. na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz sąsiadujących działkach drogowych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. G., gmina L. Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2011 r. B. R. zwróciła się do organu o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko budowy wskazanej wyżej elektrowni wiatrowej, powołując się na nowe okoliczności. Wskazała ona mianowicie, że działki objęte inwestycją przebadane zostały przez uprawnionego ornitologa, który stwierdził, że na ich obszarze występuje wiele gatunków ptaków chronionych, które mają tam swoje miejsca lęgowe. Okoliczność ma wpływ na ocenę planowanej inwestycji i winna doprowadzić do ponownego jej przeprowadzenia. W dniu 3 lutego 2011 r. z podobnym wnioskiem do organu zwróciło się Stowarzyszenie A, powołując się również na pojawienie się badań ornitologicznych potwierdzających występowanie na terenie objętym inwestycją gatunków ptaków chronionych oraz siedlisk przyrodniczych. Postanowieniem z dnia 1 marca 2011 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie zespołu 17 elektrowni wiatrowych w Gminie L. Organ postanowił prowadzić jedno postępowanie wszczęte obu wyżej wskazanymi wnioskami, albowiem dotyczą one tej samej podstawy faktycznej i prawnej i ten sam organ jest w sprawie właściwy. Z kolei postanowieniem z dnia 12 marca 2012 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dopuścił Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją środowiskową z dnia 31 października 2008 r. Następnie decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 31 października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 17 elektrowni wiatrowych w miejscowości O. w gminie L. W uzasadnieniu organ przedstawił chronologiczny przebieg postępowania, uwzględniając okoliczność jego zawieszenia i następnie podjęcia w związku ze zgłoszonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. Organ wskazał również, że wnioskodawcy oświadczyli, że dowiedzieli się o wynikach ekspertyzy ornitologicznej w dniach 22 stycznia 2011 r. – B. R. i 2 lutego 2011 r. - Prezes Stowarzyszenia E. C. Organ zwrócił się do Biura Agencji C w K. o udostępnienie kopii badań ornitologicznych wykonanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości G., gmina L., w odpowiedzi na co Agencja wyjaśniła, że badaniami takimi nie dysponuje. Wezwany do przedłożenia tych badań A. K. również oświadczył, że ekspertyzy takiej nie ma. W tych okolicznościach organ uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarówno bowiem Agencja C, jak beneficjent programu unijnego – A. K., ani też wnioskodawcy nie dysponują ekspertyzą, na którą się powołują. Odwołania od powyższej decyzji złożyli B. R. oraz Stowarzyszenie A. Odwołujący się podnieśli, że Wójt Gminy naruszył art. 7 i art. 77 kpa, ponieważ nie poczynił wystarczających ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i zaniechał rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także naruszył art. 80 k.p.a. przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Strony podały, że wznowienie postępowania nastąpiło z powodu pojawienia się nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów dotyczących przygotowania i treści Raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanego zespołu 17 elektrowni wiatrowych w okolicy wsi O. (Gm. L., Powiat K., Woj. P.), istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję środowiskową. Tą okolicznością jest fakt, że na działkach [...] i [...] przewidzianych pod inwestycję występują miejsca lęgowe derkaczy, kszyków i czajek (gatunków chronionych), co potwierdził ekspert ornitologiczny podczas badań w terenie przeprowadzonych na wniosek właścicieli gruntów Państwa K., którzy przystąpili do realizacji "Programu rolno-środowiskowego" objętego programem PROW na lata 2007-2013 i którzy są beneficjentami w zakresie dopłat unijnych na ten cel. W związku z powyższym uzasadnionym było wznowienie postępowania w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jednakże w ocenie odwołujących się Wójt Gminy nie dołożył starań, by dotrzeć do wyników badań ornitologicznych przeprowadzonych na działkach [...] i [...] przewidzianych pod budowę elektrowni wiatrowej, a w konsekwencji stwierdził, że brak jest podstaw wznowieniowych. Zdaniem odwołujących się Wójt Gminy powziął wiarygodną informację, że takie badania zostały wykonane, gdyż jest w posiadaniu pism Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia 19.10.2011 r., w których jest o tym mowa. Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem z akt sprawy nie wynika by ujawnił się nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji ostatecznej w postaci wyników badań eksperta ornitologicznego stwierdzających występowanie na działkach nr [...] i [...], na których ma powstać farma wiatrowa oraz znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działkach nr [...] i [...] miejsc lęgowych derkaczy, czajek i kszyków - gatunków chronionych oraz siedlisk przyrodniczych oraz by mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że z akt wynika, że powziąwszy od wnioskodawców informację o przeprowadzeniu takiej ekspertyzy Wójt Gminy na ich wniosek wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 31 października 2008 r., a następnie z uwagi na niedostarczenie powoływanej ekspertyzy przez samych wnioskodawców: B. R. oraz Stowarzyszenie A, starał się informacje w tej sprawie uzyskać od Agencji C w K. oraz od właściciela działek, na których planowana jest inwestycja. Jednakże dowodu takiego nie udało się ujawnić, wobec czego Wójt Gminy uznał, że brak było podstaw wznowieniowych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec powyższego organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z powoływanym przez wnioskodawców nowym dowodem nie zaistniała. Odnosząc się do podnoszonej przez strony okoliczności występowania na przedmiotowym terenie miejsc lęgowych gatunków ptaków chronionych Kolegium wskazało, że kwestie gniazdowania ptaków były przedmiotem analizy w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko projektowanego zespołu elektrowni wiatrowych stanowiącym podstawę do wydania ostatecznej decyzji środowiskowej z dnia 31 października 2008 r. Wobec tego nie mogą stanowić nowej okoliczności faktycznej jako przesłanki wznowieniowej. Odnosząc się do kwestii wskazanej przez Inwestora - "B" Sp. z o.o., dotyczącej zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postepowania Kolegium wyjaśniło, że kwestia ta była badana przez organ I instancji. Wniosek B. R. o wznowienie postępowania z dnia 26.01.2011 r. i wniosek Stowarzyszenia A z dnia 3.02.2011 r. wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, gdyż jak ustalił Wójt Gminy o okoliczności stanowiącej w ocenie stron podstawę do wznowienia tego postępowania B. R. dowiedziała się w dniu 22.01.2011 r. a Stowarzyszenie A w dniu 2.02.2011 r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcia Stowarzyszenie A powtórzyło zarzuty procesowe formułowane uprzednio w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy sprowadzające się w istocie do uchybień w zakresie ustaleń stanu faktycznego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżący powtórzył zarzut braku uwzględnienia w postępowaniu środowiskowym wyników badań ornitologicznych potwierdzających występowanie na terenie objętym inwestycją gatunków ptaków chronionych i ich lęgowisk. Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji niewłaściwie prowadził postępowanie dowodowe kierując zapytanie o ekspertyzę ornitologiczną do Biura Powiatowego Agencji C w K., czyli właściwą ze względu na miejsce położenia nieruchomości podczas, gdy winien był skierować pytanie do Biura właściwego ze względu na miejsce zamieszkania beneficjenta dopłat. Poza tym skarżący stwierdził, że organ winien był wyjaśnić czy A. K. realizował program rolno – środowiskowy, od kiedy i w jakim zakresie. W ocenie skarżącego z pism Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska organy powzięły wiarygodną informację o istnieniu przedmiotowych badań, której nie zweryfikowały w sposób prawidłowy. Skarżący zakwestionował również argument, że raport oddziaływania na środowisko sporządzony w postępowaniu ocenowym analizował kwestie ornitologiczne twierdząc, że raport ten zwłaszcza w kwestii ornitofauny lęgowej i migrującej jest nierzetelny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak o tym stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli legalności przed Sądem jest decyzja Wójta Gminy z dnia 26 czerwca 2012 r. odmawiająca uchylenia decyzji tegoż organu z dnia 31 października 2008 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 17 elektrowni wiatrowych. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2013 r. Decyzje te wydane zostały w postępowaniu wznowieniowym, należącym do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, a umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowiący w szczególności o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten przewiduje wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli pojawią się nowe dowody lub nowe okoliczności. W ocenie Sądu sprawa w tym zakresie nie została wyjaśniona w sposób należyty przez orzekające w sprawie organy obu instancji, co powoduje, że podjęte przez te organy rozstrzygnięcia ostać się nie mogą. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak też nie wykazał należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji wydał decyzję, która nie odpowiada wymaganiom przepisów procesowych. To samo dotyczy decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu organ I instancji nie wyczerpał wszystkich możliwości wyjaśnienia sprawy. W szczególności zaś wskazać należy, że organ I instancji zwracał się do innego organu, A. K. oraz wnioskodawców o ekspertyzę, na którą powoływali się wnioskodawcy, po czym poprzestał na stwierdzeniu w decyzji, że podmioty te ani wnioskodawcy tejże ekspertyzy nie mają. Wskazać jednakże należy, że w odpowiedzi na skierowane do wnioskodawców zapytanie w tej kwestii, skarżące Stowarzyszenie w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. wyjaśniło, że informacje na temat programów rolno-środowiskowych na terenie przewidzianych pod inwestycję działek [...] i [...] zawarte są w piśmie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia 19 października 2011 r., które znajduje się w posiadaniu organu. Wskazało też, że informacje na ten temat można uzyskać również od Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. W decyzji organu I instancji nie odniesiono się do tych okoliczności. Stan taki zaakceptował organ odwoławczy. Uszło przy tym uwadze tego organu, że w odwołaniach zarówno skarżące Stowarzyszenie, jak i uczestniczka postępowania, stwierdzili również, że informacja na temat wykonania badań ornitologicznych terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie, została zawarta w skierowanym do Wójta Gminy piśmie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia 19 października 2011 r. Kwestia ta nie została jednak wyjaśniona przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu organy administracji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony i oceniony w postępowaniu przeprowadzonym z istotnym uchybieniem przepisom postępowania dokonały kwalifikacji prawnej tak ustalonych okoliczności, przedwcześnie wyciągając nieprawidłowe wnioski. Istotne uchybienia zawierają również uzasadnienia faktyczne i prawne decyzji organów obu instancji. Zgodnie z treścią art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. W niniejszej sprawie postepowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego Stowarzyszenia oraz B. R. Organ jednocześnie postanowił prowadzić jedno postępowanie wszczęte tymi wnioskami, gdyż dotyczyły one tej samej podstawy faktycznej i prawnej, a nadto był w sprawie właściwy. Rozpatrując przedmiotową sprawę, organy ograniczyły się jedynie do zbadania terminu do wniesienia przez wnioskodawców podań o wznowienie. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było natomiast, czy podmioty występujące o wznowienie postępowania były uprawnione do żądania wznowienia. Z decyzji nie wynika jednakże, aby organy badał kwestię legitymacji do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Brak ustaleń organów w tym zakresie stanowi uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe okoliczności powinny zostać natomiast wyjaśnione w pierwszej kolejności przy rozpatrywaniu podania o wznowienie postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić rozważania poczynione powyżej, przeprowadzając postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 K.p.a., i dopiero wówczas dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.