II FSK 87/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych A. S. oraz Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wr 398/11 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia 24 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wyrokiem z dnia 23 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi A. S. (dalej zwanego "skarżącym"), sygn. akt I SA/Wr 398/11, uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 24 grudnia 2010 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. 2. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez sąd pierwszej instancji wynika, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. prowadził wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 28 kwietnia 2003 r., obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za poszczególne miesiące 2000 r. i 2001 r. W dniu 12 kwietnia 2010 r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. wystawił kolejne tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...] i następnie, działając, jako organ egzekucyjny, dokonał na podstawie art. 79 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."), zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego organem rentowym. Odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami o zajęciu doręczono skarżącemu dnia 14 kwietnia 2010 r. W piśmie z dnia 19 kwietnia 2010 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o "anulowanie przysłanych tytułów wykonawczych", podnosząc, "że ciążący na nim obowiązek został wykonany, cała bowiem zaległość była spłacana w comiesięcznych ratach". Powyższe pismo Dyrektor Oddziału ZUS zakwalifikował jako zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz postanowieniem z dnia 26 października 2010 r. oddalił, jako nieuzasadniony, zarzut rozłożenia na raty obowiązku objętego tytułami wykonawczymi o nr: [...], od [...] do [...] oraz oddalił, jako nieuzasadniony, zarzut wykonania obowiązku objętego tymi tytułami wykonawczymi. Jednocześnie organ egzekucyjny postanowieniem z tego samego dnia uznał za zasadny zarzut wykonania obowiązku, co do należności objętych tytułami od [...] do [...]. Ponadto, przyznając że faktycznie doszło do niesłusznego objęcia postępowaniem egzekucyjnym należności za okres dochodzony na podstawie uprzednio wystawionych tytułów wykonawczych, postanowieniem z dnia 26 października 2010 r. organ umorzył postępowanie egzekucyjne objęte tytułami o numerach [...], od [...] do [...], od [...] do [...] i od [...] do [...]. Wszystkie powyższe postanowienia zostały przez skarżącego zaskarżone. 3. Dyrektor Izby Skarbowej w W. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniami z dnia 24 grudnia 2010 r. utrzymał w mocy postanowienia organu I instancji w przedmiocie uznania za zasadne zarzutów i w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienia skarżący wniósł jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podtrzymał dotychczasowe zarzuty, podkreślając, że wszystkie postanowienia dotyczą w istocie jednej kwestii zaś wydawanie wielu rozstrzygnięć jest w istocie sztuczne i służy jedynie komplikowaniu sprawy. 4. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że skarga jest zasadna, jednak z innych względów niż w niej podniesione. Uzasadniając rozstrzygnięcie sąd wskazał, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie, a także w sprawach objętych postanowieniami z dnia 24 grudnia 2010 r. nr [...] i [...] jest wspólny i dotyczy prawidłowości prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów egzekucyjnych wystawionych w dniu 12 kwietnia 2010 r. Ustalił, iż w odniesieniu do większości należności objętych tymi tytułami – za wyjątkiem części należności za maj 2001 r. – były one dochodzone na podstawie tytułów wystawianych w 2003 r. Z postanowienia nr [...] wynika także, że co najmniej część zobowiązań została na podstawie tych tytułów wyegzekwowana. W ocenie sądu pierwszej instancji zakażone postanowienie naruszało ogólne przepisy o postępowaniu administracyjnym wyrażone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), w tym przede wszystkim zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), praworządności, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz informowania stron (art. 9 k.p.a.) w szczególności przez wadliwe uzasadnienie, ale także niejasne brzmienie osnowy postanowienia. Sąd stwierdził, iż zarówno z sentencji zaskarżonego postanowienia jak i z jego uzasadnienia w zestawieniu z sentencjami i uzasadnieniami pozostałych dwóch postanowień trudno wywnioskować co do jakich zobowiązań prowadzenie egzekucji zostało uznane za prawidłowe. Sąd zauważył, iż nieuzasadnione było w niniejszej sprawie wydawanie dwóch odrębnych postanowień w odniesieniu do podniesionych przez skarżącego zarzutów. Sąd podkreślił, iż wystawienie tytułów wykonawczych na należności objęte wcześniejszymi tytułami, a nawet na należności już wyegzekwowane, stanowi nie tylko rażące naruszenie prawa, ale pośrednio dowodzi, iż sam wierzyciel na podstawie posiadanej dokumentacji nie był w stanie ocenić, jakie w istocie skarżący posiada zadłużenie. Dodatkowo sąd wskazał, że sztuczne rozdzielenia postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie zarzutów na dwa odrębne i przytoczone braki w uzasadnieniu powodują, iż w istocie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] i [...] pozostają we wzajemnej sprzeczności. W ponownym postępowaniu, zgodnie ze wskazówkami sądu, organy winny – po rozważeniu samej dopuszczalności wszczęcia egzekucji – w sposób należyty ustosunkować się do wniesionych przez skarżącego zarzutów, a w szczególności należycie wyjaśnić i wskazać to w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu postanowienia, jakie kwoty zostały do skarżącego pobrane i na poczet, jakich należności zostały zaliczone a co za tym idzie, co do jakich zobowiązań – za jaki okres i z jakiego tytuł – zarzut wygaśnięcia zobowiązania jest uzasadniony. Odnosząc się do drugiego z podniesionych przez skarżącego zarzutów – to jest rozłożenia zaległości na raty – sąd uznał stanowisko organów za prawidłowe. Dokument, który skarżący przywołał na potwierdzenie swojego stanowiska, zdaniem sądu nie stanowił decyzji o rozłożeniu na raty, a jedynie wewnętrzną korespondencję pomiędzy komórkami ZUS dotyczącą sposobu realizacji zajęcia. Ponadto sąd zauważył, iż skarżący nie wykazał, aby kiedykolwiek składał wniosek o rozłożenie zaległości na raty, a zatem niesłusznym byłoby uznanie, że udzielono mu jakiejkolwiek ulgi w spłacie długu. 5. Od powyższego orzeczenia zarówno skarżący jak i Dyrektor Izby Skarbowej wywiedli skargę kasacyjną. 5.1. Pełnomocnik skarżącego w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie art. 33 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako: "p.u.s.a.") w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie, w wyniku czego sąd administracyjny pierwszej instancji zamiast uznać otrzymany dokument jako decyzję o rozłożeniu na raty, stwierdził, że nie jest to decyzja tylko wewnętrzna korespondencja ZUS, która nigdy nie została skierowana w stronę skarżącego. Powyższy błąd, zdaniem skarżącego skutkować będzie nieuznaniem zarzutu rozłożenia na raty zaległości, wynikiem czego organ egzekucyjny, związany wykładnią sądu administracyjnego pierwszej instancji, będzie kontynuował postępowanie egzekucyjne. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpozna oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących za obydwie instancje. 5.2. Dyrektor Izby Skarbowej wniesioną przez siebie skargę kasacyjną oparł na następujących zarzutach: - naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli decyzji pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zgodnej z prawem w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku niezgodnie z przedstawionymi aktami sprawy, tj. nieuwzględnienie całego materiału zgromadzonego w sprawie przez organy prowadzące postępowanie, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był wydać wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez zastosowanie innych kryteriów kontroli decyzji administracyjnej niż kryterium legalności, a tym samym wykroczenie poza zakres sprawy administracyjnej, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 18 i art. 33 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 62 i art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organy wadliwie przeprowadziły postępowanie w sprawie, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę prawną zebranego materiału dowodowego i błędne wskazanie co do dalszego prowadzenia przez organy podatkowe postępowania w sprawie, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi czym naruszono przepis art. 151 p.p.s.a. Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu lub ewentualnie, na postawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty sformułowane w obydwu skargach kasacyjnych okazały się zasadne, w związku z czym, uwzględniając je, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżony wyrok. 6.1. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej A. S. (naruszenie art. 33 pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 p.u.s.a., a także art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a.), należy podkreślić, że ograniczyły się one w istocie do zakwestionowania oceny sądu administracyjnego pierwszej instancji w przedmiocie prawnej kwalifikacji dokumentu z dnia 6 maja 2003 r. oznaczonego nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział W. udzielił w nim informacji, że od dnia 1 maja 2003 r. dokonuje potrąceń z emerytury skarżącego w kwocie 32642,70 zł w miesięcznych ratach po 329,19 zł. Według autora skargi kasacyjnej, sąd administracyjny powinien był uznać ów dokument za decyzję o rozłożeniu na raty. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że "Dokument, który Skarżący przywołuje na potwierdzenie swojego stanowiska nie stanowi bowiem w sposób niewadliwy decyzji o rozłożeniu na raty. Jest to – co jednoznacznie wynika z nagłówka – jedynie wewnętrzna korespondencja pomiędzy komórkami ZUS dotycząca sposobu realizacji zajęcia" (s. 9 i – przy powieleniu fragmentu wypowiedzi ze s. 9 in fine – także s. 10). Pomijając niejasność zwrotu "nie stanowi bowiem w sposób niewadliwy decyzji o rozłożeniu na raty", wypada zapytać, jak rozumieć zamieszczone w wymienionym piśmie stwierdzenie o dokonywaniu potrąceń "w miesięcznych ratach po 329.19 zł"? Sąd w ogóle nie zastanowił się nad jego sensem, przechodząc do porządku nad kwestią podstawy prawnej zastosowania ulgi w postaci rozłożenia zaległości na raty. Pominął także inną, istotną okoliczność, a mianowicie fakt, że skarżący 7 listopada 2001 r. wystąpił z dalej idącym wnioskiem o umorzenie zaległości. Wniosek ten rozpatrzono odmownie, zaś sprawa została skierowana na drogę postępowania sądowego i zakończona w dniu 4 marca 2004 r. Złożenie po tym dniu wniosku o rozłożenie zaległości na raty było – co trafnie zasygnalizowano w skardze kasacyjnej – bezprzedmiotowe, gdyż wnioskodawca, kierując się treścią pisma z dnia 6 maja 2003 r., miał prawo sądzić, że ulga taka już została udzielona. Niezależnie zatem od tego, czy pismo to będzie uznane za decyzję w sensie materialnym o rozłożeniu zaległości na raty, czy też tylko za informację o wydaniu decyzji w tej sprawie (w aktach sprawy brak dowodu doręczenia takiej decyzji), zarzut skargi kasacyjnej wniesionej w imieniu A. S. ma usprawiedliwione podstawy. 6.2. Podobnie trzeba ocenić zarzuty skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w W. dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Rzecz w tym, że dużą część pisemnych motywów zapadłego wyroku poświęcono rozważaniom łączącym się z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wyprowadzając z nich tyleż trafne, co nazbyt generalne (pozbawione waloru konkretności) wnioski i spostrzeżenia. Uzasadnienie wyroku dotknięte jest zasadniczym błędem konstrukcyjnym, tj. sprzecznością dokonanych przez sąd administracyjny pierwszej instancji ustaleń przedstawionych na s. 9 i 10 oraz na s. 8 i 9. Wykazując więc z jednej strony nieprawidłowości w działaniach właściwych w sprawie organów, sąd przychylił się do zdania Dyrektora Izby Skarbowej w W. co do nieudzielania mu "jakiejkolwiek ulgi w spłacie długu" (tak na s. 10). 6.3. Stopień niespójności uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji, jak też jego niedostosowanie do materiału zgromadzonego w aktach sprawy, są na tyle znaczne i oczywiste, że pozwalają mówić o uchyleniu się od kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Jeśli zatem cel tej kontroli nie został osiągnięty, a zarzuty każdej z wniesionych skarg kasacyjnych znajdują usprawiedliwione podstawy, z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 207 § 2 tej ustawy, Sąd uznał uwzględnienie racji obydwu stron, słusznie powołujących się w skargach kasacyjnych na popełnione naruszenia prawa.