II FSK 89/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych A. S. oraz Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wr 400/11 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia 24 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wyrokiem z 23 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, I SA/Wr 400/11, uwzględnił skargę A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z 24 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. 2. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych, działając jako organ egzekucyjny, dokonał zajęcia świadczenia emerytalnego skarżącego. Skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o anulowanie przesłanych mu tytułów wykonawczych, ponieważ ciążący na nim obowiązek został już wykonany a zaległość spłacona w comiesięcznych ratach. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., postanowieniem z 26.10.2010 r., nr [...], umorzył postępowanie objęte tytułami wykonawczymi o nr: [...] od [...] do [...] i od [...] do [...] stwierdzając, że co do zobowiązań objętych tymi tytułami toczy się postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wystawionych w 2003 r., w związku z czym ponowne postępowanie egzekucyjne jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu, organ egzekucyjny wskazał, że zaległości objęte wymienionymi tytułami wykonawczymi w rzeczywistości zostały uregulowane w toku postępowania wszczętego w 2003 r. Jednocześnie organ egzekucyjny postanowieniem z tego samego dnia o numerze [...] uznał za nie zasadny zarzut wykonania obowiązku, co do należności objętych tytułami nr: [...], od [...] do [...]. Ponadto, organ egzekucyjny postanowieniem z 26 października 2010r nr [...] uznał za niezasadne zarzuty wykonania obowiązku i rozłożenia na raty obowiązku egzekwowanego na podstawie tytułów o numerach [...], od [...] do [...]. Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozpatrując odwołanie uznał, że w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny prawidłowo stwierdził niedopuszczalność egzekucji co do należności objętych wcześniej wystawionymi tytułami. Jednocześnie Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniami z 24 grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z 26 października 2010 w przedmiocie uznania za zasadne zarzutów i umorzenia postępowania zaś postanowieniem o nr [...] uchylił do ponownego rozpoznania postanowienie w przedmiocie nieuznania za zasadne zarzutów. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty. W ocenie skarżącego, wydanie kilku postanowień w jednej sprawie jest niezrozumiałe i prowadzi do nadmiernego skomplikowania postępowania. 4. WSA uznał skargę za zasadną, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. W motywach wyroku sąd administracyjny pierwszej instancji zaznaczył, że przedmiot niniejszej sprawy jest zbieżny z przedmiotami spraw objętych dwoma pozostałym postanowieniami dyrektora izby skarbowej z 24 grudnia 2010 r. i dotyczy prawidłowości prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów egzekucyjnych wystawionych w dniu 12.04.2010 r. W ocenie sądu, każde z tych postanowień narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj.: zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, wyrażoną w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – powoływanej dalej jako "K.p.a.", zasadę informowania stron (art. 9 K.p.a.), legalizmu (art. 6 K.p.a.), praworządności i prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Zaskarżone postanowienie narusza w ocenie sądu powyższe zasady, w szczególności przez wadliwe uzasadnienie, ale także niejasne brzmienie osnowy postanowienia. Zarówno z sentencji zaskarżonego postanowienia jak i z jego uzasadnienia w zestawieniu z sentencjami i uzasadnieniami pozostałych dwóch postanowień trudno wywnioskować, co, do jakich zobowiązań prowadzenie egzekucji zostało uznane za prawidłowe. Wynika to w pierwszej kolejności z niczym nieuzasadnionego wydawania dwóch odrębnych postanowień, co do podniesionych przez zobowiązanego zarzutów. Ponieważ zaś organ egzekucyjny zarówno w sentencjach jak i w uzasadnieniu posługuje się wyłącznie numerami tytułów wykonawczych, bez szczegółowej analizy tych tytułów trudno ocenić, co do jakich zaległości – za jakie okresy i z jakiego tytułu- zarzut zapłaty został uwzględniony. Dodatkowo podkreślić należy, iż wystawienie tytułów wykonawczych na należności objęte wcześniejszymi tytułami, a nawet na należności już wyegzekwowane stanowi nie tylko rażące naruszenie prawa, ale pośrednio dowodzi, iż sam wierzyciel na podstawie posiadanej dokumentacji nie był w stanie ocenić, jakie w istocie zobowiązany posiada zadłużenie. Tym bardziej, więc kwestia ta wymaga szczegółowego, zrozumiałego dla strony wyjaśnienia w toku postępowania i odzwierciedlenia treści tych ustaleń w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dodatkowo wydanie jednocześnie postanowienia -obciążonego takimi samymi wadami, co do treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia- o umorzeniu części postępowania egzekucyjnego powoduje z powodu uznania zarzutów, że dodatkowo utrudnione - nie tylko dla strony, ale i dla sądu- jest ocenienie w jakim w istocie zakresie –co to okresu i rodzaju zobowiązania- postępowanie egzekucyjne będzie się w dalszym ciągu toczyć i na podstawie jakich tytułów. Jednocześnie wskazane wyżej sztuczne rozdzielenia postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie zarzutów na dwa odrębne i przytoczone braki w uzasadnieniu powodują, iż w istocie postanowienia dyrektora izby skarbowej nr [...] i [...] pozostają we wzajemnej sprzeczności. Postanowieniem [...] dyrektor izby skarbowej uznał, bowiem ze nie jest należycie wyjaśniony stan faktyczny w przedmiocie wpłaty dokonanej w dniu 1 kwietnia 2009 r. a jednocześnie uznał, że prawidłowo ustalono stan faktyczny w zakresie umorzenia postępowania z powodu uwzględnienia zarzutu zapłaty zobowiązań, nie oceniając wpływu tego rozstrzygnięcia na umorzenie postępowania z powodu niedopuszczalności egzekucji. Dodatkowo sąd podkreślił, że uznanie z urzędu egzekucji za niedopuszczalną i umorzenie postępowania stawia pod znakiem zapytania celowość prowadzenia postępowania w przedmiocie zarzutów wniesionych w tym postępowaniu. Reasumując, na skutek naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy organy wydały decyzje niezgodne z prawem. Zaistniały, zatem przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a." uzasadniające usunięcie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. We wskazaniach co do dalszego postępowania sąd pierwszej instancji zobowiązał organy – po rozważeniu samej dopuszczalności wszczęcia egzekucji – w sposób należyty ustosunkować się do wniesionych przez skarżącego zarzutów a w szczególności należycie wyjaśnić i skazać to w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu postanowienia, jakie kwoty zostały do skarżącego pobrane i na poczet, jakich należności zostały zaliczone a co za tym idzie, co do jakich zobowiązań- za jaki okres i z jakiego tytuł- zarzut wygaśnięcia zobowiązania jest uzasadniony. 5. W skardze kasacyjnej skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", w zw. z art. 151, art. 145 § 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego sąd pierwszej instancji zamiast poinstruować w uzasadnieniu, że nastąpiło wykonanie świadczenia stosownie do posiadanych akt sprawy, stwierdził tylko, że w sprawie istnieje duży bałagan i nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. 6. Skargę kasacyjną wniósł także dyrektor izby skarbowej i podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli decyzji pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zgodnej z prawem w związku z oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku niezgodnie z przedstawionymi aktami sprawy, tj. nieuwzględnienie całego materiału zgromadzonego przez organy prowadzące postępowanie, podczas gdy WSA powinien był wydać wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt; 2) autor skargi kasacyjnej podniósł także zarzut naruszenia innych przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, między innymi: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez zastosowanie innych kryteriów kontroli decyzji administracyjnej niż kryterium legalności a tym samym wykroczenie poza zakres sprawy administracyjnej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 18,art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. i art. 1 K.p.a., art. 6, 7, art. 8, art. 62, art. 123 § 1 i 2 K.p.a. poprzez uznanie, że organy wadliwie przeprowadziły postępowanie w sprawie, gdy w rzeczywistości organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami u.p.e.a. i K.p.a.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę prawną zebranego w sprawie materiału dowodowego i sformułowanie błędnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi czym naruszono art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty sformułowane w obydwu skargach kasacyjnych okazały się zasadne, w związku z czym, uwzględniając je, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej skarżącego (naruszenie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 P.u.s.a., a także art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 P.p.s.a.), należy podkreślić, że ograniczyły się one w istocie do zakwestionowania oceny skutków wpłaty dokonanej przez skarżącego w dniu 1 kwietnia 2009 r. Według autora skargi kasacyjnej, sąd administracyjny powinien stosownie do posiadanych akt sprawy wskazać organowi na okoliczność wykonania świadczenia przez skarżącego. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. zd. pierwsze sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika zasada niezwiązania granicami skargi, wyrażająca się tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie musi – aczkolwiek jest to pożądane z uwagi na potrzebę wszechstronnego informowania strony o jej sytuacji procesowej – odnosić się do wszystkich zagadnień podnoszonych w skardze, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (wyrok z 13 marca 2007 r., II GSK 326/06). Jednak z drugiej strony, brak związania sądu zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia istotnych kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów, poprzez rozpoznanie tylko niektórych z nich, w sytuacji gdy również pozostałe mogą mieć znaczenie dla sprawy. W tym kontekście pominięcie w rozważaniach sądu części zarzutów strony dotyczących wykonania zobowiązania z uwagi na wpłatę dokonaną 1 kwietnia 2009 r. stanowi podstawę uzasadnionych zarzutów skargi kasacyjnej. Podobnie trzeba ocenić zarzuty skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w W. dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Rzecz w tym, że dużą część pisemnych motywów zapadłego wyroku poświęcono rozważaniom łączącym się z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wyprowadzając z nich tyleż trafne, co nazbyt generalne (pozbawione waloru konkretności) wnioski i spostrzeżenia. Stopień niespójności uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji, jak też jego niedostosowanie do materiału zgromadzonego w aktach sprawy, są na tyle znaczne i oczywiste, że pozwalają mówić o uchyleniu się od kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Jeśli zatem cel tej kontroli nie został osiągnięty, a zarzuty każdej z wniesionych skarg kasacyjnych znajdują usprawiedliwione podstawy, z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 203 P.p.s.a. stanowi podstawę do zasądzenia zwrotu od organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego stronie, która wniosła skargę kasacyjną, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; powyższy przepis nie stanowi natomiast podstawy do stosownego zwrotu kosztów w odniesieniu do przypadku gdy sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w przedmiocie kosztów. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu Sąd orzekł na podstawie art. 203 w zw. z art. 207 § 2 P.p.s.a. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz organu, za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 207 § 2 tej ustawy, Sąd uznał uwzględnienie racji obydwu stron, słusznie powołujących się w skargach kasacyjnych na popełnione naruszenia prawa.