II OSK 1595/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 5/12 w sprawie ze skargi J.K. i M.K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie solidarnie na rzecz J.K. i M.K. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi J.K. i M.K. uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty dobudowanej do budynku warsztatowego na działce nr ew. 1 i 2 przy ul. W. w Tarnobrzegu oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], a także postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzegu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118), nałożył na J.K. i M.K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zrealizowanego budynku usługowego warsztatu samochodowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., po rozpoznaniu odwołania J.P., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, uchylił wymienioną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w związku z uchyleniem przez Prezydenta Miasta Tarnobrzega decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2001 r. o pozwoleniu na budowę wymienionego wyżej obiektu z uwagi na istotne odstępstwo od projektu budowlanego, skutkujące brakiem możliwości nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzegu, na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał inwestorom rozbiórkę wiaty, w terminie do dnia 30 września 2011 r., w związku z niewywiązaniem się przez nich z obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r., projektu budowlanego tego obiektu, który to obowiązek został nałożony na inwestorów postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. W toku postępowania organ ustalił, że przedmiotowy obiekt został dobudowany już po uzyskaniu pozwalania na użytkowanie warsztatu, zatem powstał on bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J.K. i M.K. nie zgadzając się z ustaleniami organu co do samowolnego wybudowania wiaty. Wskazali oni, że obiekt istniał na działce w chwili przystąpienia do realizacji budynku warsztatu i służył jako zadaszenie nad składowanymi materiałami budowlanym. Stopy betonowe oraz konstrukcja naziemna (słupy stalowe z zadaszeniem) na czas wykonania końcowych robót elewacyjnych przy budynku warsztatu zostały zdemontowane, a po ich zakończeniu konstrukcja została skręcona i opierzona przeźroczystymi plastikowymi płytami. Podkreślili, że stosowny projekt budowlany wiaty został złożony w dniu 2 maja 2006 r. wraz ze zgłoszeniem o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych i materiałami planistycznymi. Zgłoszenie to zostało przyjęte, a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Projekt ten sytuuje przedmiotową wiatę w miejscu, gdzie się aktualnie znajduje i odpowiada wszelkim zasadom sztuki projektowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji przy wydawaniu decyzji naruszył przepisy Prawa budowlanego. Wdrażając procedurę legalizacyjną nie wstrzymał prowadzonych robót budowlanych, mimo że na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego był do tego zobowiązany, bez względu na fakt czy budowa obiektu budowlanego lub jego części jest realizowane czy też została zakończona. Ponadto organ I instancji nie mógł wzywać inwestorów do przedłożenia niektórych tylko dokumentów, ponieważ organ nadzoru budowlanego nie może wybierać dokumentów, jakie zobowiązani winni przedłożyć. Fakt, że organ jest w posiadaniu części z nich nie ma znaczenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązany jest do nałożenia obowiązków zgodnie z tym przepisem, w przeciwnym razie ich niewykonanie nie daje podstawy do wydania nakazu rozbiórki, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto podkreślił, że przedłożony przez J.K. i M.K. projekt nie może stanowić o spełnieniu obowiązku o jakim mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Projekt ten nie spełnia bowiem wymagań art. 34 cytowanej ustawy oraz kryteriów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Organ zakwestionował również uznanie przedmiotowego obiektu za wiatę, która powinna być"lekką budowlą w postaci dachu wspartego na słupach". Wskazał, że protokół z kontroli nie zawiera żadnych ustaleń w tym zakresie, w szczególności nie wynika z niego czy obiekt jest połączony z budynkiem, czy posiada własną niezależną konstrukcję. Podkreślił, że przedmiotowy obiekt został wybudowany samowolnie, gdyż zarówno decyzja pozwalająca na wznowienie robót, jak i pozwolenie na użytkowanie dotyczyły wyłącznie budynku warsztatowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli J.K. i M.K. podnosząc, że przedłożenie zgłoszenia i projektu oraz brak sprzeciwu ze strony organu uprawniały ich do przekonania o tym, że uczynili zadość swoim obowiązkom. Winą organu było to, że nie potraktował tych dokumentów jako wniosku o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do charakteru spornego obiektu budowlanego stwierdzili, że jest to wiata, która jako obiekt budowlany nie związany trwale z gruntem, nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2011 r. wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że przedmiotowy obiekt wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej. Samo zgłoszenie nie może być bowiem uznane za wystarczająca podstawę do jego legalizacji, a przedmiotowa wiata została wniesiona poza granicami uzyskanego pozwolenie na budowę. Zatem w niniejszej sprawie niezbędne było przeprowadzenie procesu legalizacyjnego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Sąd nie zgodził się jednak z wątpliwościami organu II instancji, co do błędnego zakwalifikowania obiektu jako wiaty. Zdaniem Sądu uzyskane dowody pozwalają, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjąć że sporny obiekt jest wiatą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Tym samym, zdaniem sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie poprawności wskazania organowi I instancji, jakie okoliczności winien on mieć na uwadze przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd podkreślił, że uznanie danego obiektu budowlanego za wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej winno prowadzić do rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności o charakterze danego obiektu budowlanego, a w drugiej do stwierdzenia czy wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wystarczające było tzw. zgłoszenie zamiaru wykonania obiektu budowlanego. Zatem nie podzielając stanowiska organu odwoławczego jakoby sporny obiekt nie był wiatą, a budynkiem, Sąd zaznaczył, że ma to zasadnicze znaczenie dla treści przyszłego, o ile dojdzie do jego wydania, postanowienia w kwestii opłaty legalizacyjnej. Pozostawienie w obrocie zaskarżonej decyzji powodowałoby, że organ I instancji związany wytycznymi zawartymi w decyzji kasacyjnej musiałaby w swej ocenie przyjąć taki właśnie, a nie inny, charakter spornego obiektu budowlanego. Sąd uznał także za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. w związku z uchybieniami wskazanymi w decyzji organu odwoławczego, którą w tej części uznał za uzasadnioną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. i w związku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe w aspekcie kwalifikacji będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego wraz z zakresem wskazówek dla organu powiatowego, jakie okoliczności winien mieć na uwadze przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ma to znaczenie dla trybu prowadzonej tzw. legalizacji oraz wysokości opłaty legalizacyjnej. Zarzucił też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności w aspekcie dopuszczalności prowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz wyboru trybu procedury legalizacyjnej wobec będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego i kryteriów, w oparciu o które ma nastąpić ten wybór. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie zaistniał zasadniczy spór co do daty i okoliczności wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego i, przede wszystkim, co do jego prawnej kwalifikacji. Nie zostało wyjaśnione jak budowa tego obiektu miała się do powstałego wcześniej legalnie budynku warsztatu samochodowego i jakie są zasadnicze cechy tego obiektu. Organ II instancji stwierdził, że dotychczas nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy a nadto, że postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego było dotknięte szeregiem wskazanych w decyzji organu odwoławczego uchybień proceduralnych. Rozpoznający skargę małżonków K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał w większości za trafne argumenty organu odwoławczego wskazujące na potrzebę ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji w celu dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego i usunięcia stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień proceduralnych. Dlatego uchylając zaskarżoną decyzję Sąd uchylił też decyzję organu pierwszej instancji a także poprzedzające ją postanowienie tegoż organu z dnia [...] maja 2011 r. Mimo uchylenia decyzji organu odwoławczego pozostała aktualna większość ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania zawarta w motywach decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zasadniczym powodem uchylenia również zaskarżonej do Sądu decyzji było przedwczesne przesądzenie przez organ odwoławczy, iż sporny obiekt budowlany nie jest wiatą a jest budynkiem. Wobec sporu co do kwalifikacji tego obiektu i braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ustalenie to było przedwczesne i mogło – na co wskazał WSA – mieć negatywny wpływ na dalszy bieg postępowania. Sąd I instancji wskazał też na istotne wątpliwości co do przyjętej przez organ odwoławczy kwalifikacji prawnej tego obiektu. Uzasadniało to uchylenie również zaskarżonej decyzji. Należy przy tym zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie przesądził ostatecznie ani kwalifikacji prawnej tego obiektu, ani ewentualnego trybu jego legalizacji. Stwierdzenia takie w rozpoznawanej sprawie byłyby przedwczesne wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowo dokonanych ustaleń. Należy więc uznać, że zaskarżony wyrok nie naruszył ani przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., ani art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.