I OSK 1130/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 871/11 w sprawie ze skargi W.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 871/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Płockiego z [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Zarządzeniem Nr [...] z [...] kwietnia 1979 r. Naczelnika Gminy Stara Biała (Dz.Urz. WRN w Płocku Nr 6, poz. 27) przejęta została na własność Państwa działka nr [...] o pow. 1,04 ha w M., będąca własnością T. i F. C. (akt własności ziemi z [...] października 1976 r.), zaś decyzją z [...] października 1979 r. nr [...] Naczelnik ustalił odszkodowanie za działkę w wysokości 50.820 zł. Decyzją z [...] września 2007 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność tej decyzji Naczelnika i na wniosek F. C. oraz D. S. i W. C. – następców prawnych T. C. – zostało wszczęte postępowanie o odszkodowanie za przejęcie i bezumowne korzystanie z nieruchomości. Starosta Płocki decyzją z [...] października 2008 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 194.305 zł, na skutek jej uchylenia, decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2009 r., wydał następną decyzję z [...] września 2009 r. określającą odszkodowanie na kwotę 212.887 zł, zaś po kolejnym uchyleniu, decyzją Wojewody z [...] grudnia 2009 r. przeprowadził w ponownym postępowaniu, rozprawę administracyjną, uzyskał nowy operat szacunkowy, któremu W. C. zarzucał, że nie objęto nim powierzchni całej działki nr [...], bowiem do wyceny wzięto powierzchnię 1,04 ha, podczas gdy w dniu wydania zarządzenia o przejęciu miała powierzchnię 1,08 ha, nadto że nie uwzględniony został charakter budowlany działki ani zabudowań na niej, co spowodowało znaczne zaniżenie wartości. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Starosta Płocki określił wartość rynkową nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1.04 ha – dawniej działka nr [...] – na kwotę 131.040 zł, ustalił zwaloryzowaną wartość odszkodowania za tę działkę na 16.516 zł i ostateczną wartość odszkodowania określił kwotą 114.524 zł. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że na podstawie zeznań świadków ustalił, iż budynki znajdujące się na działce wybudowane zostały w latach 1953–55 przez Spółdzielnię Produkcyjną w M. i stanowiły jej własność, zaś po jej rozwiązaniu Skarbu Państwa – Urząd Gminy Stara Biała, zaś T. i F. C. nigdy ich właścicielami nie byli. Organ podkreślił, iż z akt wynika, że małż. C. nie byli właścicielami zabudowań, co wynika z aktu własności ziemi, gdzie wykreślone zostały słowa "wraz z zabudowaniami", z decyzji Naczelnika Gminy Stara Biała z [...] października 1976 r. dot. wznowienia postępowania w sprawie uregulowania własności nieruchomości położonej we wsi M. nr [...], z decyzji Naczelnika Gminy Stara Biała z [...] października 1979 r. ustalającej odszkodowanie za działkę [...] (wyeliminowanej z obrotu prawnego ww. decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2007 r.). Nadto Starosta wskazał, że działka nr [...] o pow. 1,04 ha odpowiada dawnej działce [...], która była przedmiotem przejęcia, natomiast działka nr [...] o pow. 0,03 ha to dawna działka nr [...], stanowiąca odrębną działkę i będąca drogą, a działki nie zmieniły powierzchni. Starosta wyjaśnił też, że wobec rozbieżności jakie wystąpiły w dacie wydania aktu własności ziemi i zakładania księgi wieczystej, gdzie powierzchnia działek [...] i [...] (objęte aktami) wynosiła 2,50 ha, w tym [...] – 1,08 ha, [...] – 1,42 ha, natomiast z map ewidencyjnych wynika, że działki miały powierzchnię 2,46 ha – działka [...] – 1,42 ha, działka [...] – 1,04 ha, na wniosek Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, doprowadził do zgodności zapisów ewidencji z księgą wieczystą, gdzie powierzchnia działki [...] wynosi 1,04 ha, jako odpowiadającej dawnej działce [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] marca 2011 r., wskazaną na wstępie, utrzymał tę decyzję w mocy. Oddalając skargę W. C. Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Wobec stwierdzenia nieważności decyzji z 1979 r. o odszkodowaniu za działkę nr [...] odszkodowanie należało ustalić na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która nakazuje określenie wartości nieruchomości na dzień pozbawienia prawa i wg stanu na ten dzień, którym w sprawie jest 17 października 1979 r. Prawidłowo zatem organy uznały, iż jakkolwiek nieruchomość była zabudowana, jednak budynki nie były własnością właścicieli gruntu, o czym przesądza akt własności ziemi, a co potwierdzają również inne okoliczności sprawy – dokumentacja dotycząca inwestora wznoszącego budynki, przeprowadzającego remont, zaś skarżący nie przedstawił w całym postępowaniu żadnego dowodu mającego temu zaprzeczyć. Odszkodowanie nie mogło zatem objąć zabudowań. Organy również zasadnie przyjęły powierzchnię określoną na 1,04 ha, zarządzeniem [...] z [...] kwietnia 1979 r. została przejęta działka o pow. 1,04 ha, pierwotna decyzja o odszkodowaniu z [...] października 1979 r. wyeliminowana z obrotu także taką powierzchnię przyjmowała, zatem odszkodowanie może dotyczyć tylko 1,04 ha, tj. takiej powierzchni do jakiej zostało odjęte prawo. Nieruchomość przejęta była gruntem rolnym, a nie jak twierdzi skarżący, budowlanym, o rolnym charakterze świadczy akt własności ziemi, także wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja odszkodowawcza z [...] października 1979 r. Zaskarżone rozstrzygnięcia odpowiadają zatem prawu. Reprezentowany przez radcę prawnego, W. C. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia z przekazania sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania, w oparciu o art. 174 ust. 1, oraz ust. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) (Dz.U. 2002 nr 153, poz. 1270) zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe stosowanie: 1. art. 10 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie k.c. i uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1982 r. Nr 11, poz.81) (uozkciuuouwgr), 2. art. 47 § 1, art. 48 kodeksu cywilnego, 3. art.130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (uogn) z dnia 21 sierpnia 1997 r., 4. § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów (RRM) z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, 5. art. 15 i art. 17.1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (uouwgr.) (Dz.U. Nr 27, poz. 250), 6. art. 4, art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z 6 lipca 1982 r. (Dz.U. Nr 13, poz. 1269) (upkwih), 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. przez to, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w danej sprawie winien to uczynić. Sąd wadliwie wykonał kontrolę decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem naruszając art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.p.s.a.) (por. postanowienie NSA z 25 lutego 2004 r. FSK 63/04). Decyzje administracyjne organu I i II instancji wydane zostały niezgodnie z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art.77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono: dawna działka nr [...] miała powierzchnię 1,08 ha, co wynika z dokumentacji sprzed aktu własności i z tego aktu, natomiast nie była nigdzie zaznaczona działka nr [...], wyznaczona została już po przejęciu nieruchomości, co wynika z dokumentacji z 1986 r. z tego względu, aby zgadzały się powierzchnie, przy czym działka ta ma 0,03 ha, nawet jeżeli przyjąć, że obecne działki nr [...] i [...] mają powierzchnię 1,04 ha i 0,03 ha to i tak niższe są te wartości aniżeli powierzchnia dawnej działki nr 234. Aprobata tych sprzeczności przez Wojewódzki Sąd narusza prawo. Stwierdzono także, że błędnie został przyjęty charakter rolny nieruchomości bowiem zgodnie z prawem miejscowym był to teren budowlany, tak samo należy ocenić uznanie, iż był to teren niezabudowany, skoro w dacie przejęcia znajdowały się na niej zabudowania, trwale związane z gruntem, nie stanowiące odrębnej od gruntu nieruchomości, zatem będące własnością właściciela gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270.), dalej: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności wskazanych w § 2 art. 183, mająca świadczyć o nieważności postępowania, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zarzutów jakie zostały przytoczone w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzutów tych nie można było uznać za usprawiedliwione, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego, wskazanych w podstawach skargi. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do trzech kwestii, mających znaczenie przy ustalaniu wartości odszkodowania za nieruchomość przejętą zarządzeniem [...] z 2 kwietnia 1979 r. Naczelnika Gminy Stara Biała, oznaczonej w tym zarządzeniu jako działka nr [...], będąca własnością poprzedników prawnych skarżącego. Skarżący podważa bowiem ustalenia co do powierzchni przejętej nieruchomości, jej charakteru oraz prawa własności zabudowań, znajdujących się na niej. Zdaniem skarżącego powierzchnia działki przejętej była większa aniżeli przyjęta do ustalenia odszkodowania, charakter jej był budowlany, a nie rolny, a nadto budynki, jako trwale związane z gruntem, stanowiły własność właścicieli gruntu, a te wszystkie okoliczności nie zostały uwzględnione przez co znacznie zaniżona została wysokość odszkodowania. Mając na uwadze dokumentację sprawy uznać należało, że to organy i Wojewódzki Sąd, a nie skarżący mają rację w tych kwestiach. Odszkodowanie za nieruchomość przejętą ww. zarządzeniem, wobec stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Stara Biała z [...] października 1979 r. w tym przedmiocie, miało mieć za podstawę ustalenia przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wydane w sprawie decyzje z przepisami tymi są zgodne. Zasadą, wynikającą z Konstytucji RP jest to, że za wywłaszczenie nieruchomości, zatem odjęcie do nieruchomości tytułu prawnorzeczowego – w sprawie – prawa własności, przysługuje odszkodowanie. Do jego ustalenia musi być przyjęta taka wielkość jaka odpowiada odjętemu prawu. Inaczej mówiąc do wyliczenia odszkodowania musi być przyjęta taka powierzchnia nieruchomości na jaką opiewa akt wywłaszczający prawo. W niniejszej sprawie jest nim ww. zarządzenie z [...] kwietnia 1979 r., z którego wynika, że T. i F. małż. C. odjęto prawo własności do działki nr 234 o pow. 1,04 ha. Skoro zatem do nieruchomości o takiej powierzchni odjęte zostało prawo własności, taką powierzchnię należało przyjąć do ustalenia odszkodowania. W aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, aby małż. C. tak ustaloną wielkość działki kwestionowali, zarówno jak idzie o wywłaszczenie, jak i o odszkodowanie, ustalone decyzją z [...] października 1979 r., wyeliminowaną następnie z obrotu prawnego. Jeśli idzie o charakter nieruchomości to również z dokumentacji sprawy, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, wynika, że miała ona charakter rolny. Nieruchomość o takim właśnie charakterze podlegała uwłaszczeniu, aktem własności ziemi z 18 października 1976 r., do takiej odjęto prawo własności, zarządzeniem z [...] kwietnia 1979 r., taki charakter przyjęto do ustalenia odszkodowania ww. decyzją z [...] października 1979 r., co również nie było kwestionowane przez ówczesnych właścicieli, którym odejmowano prawo. Natomiast co do zarzutu, że do wysokości odszkodowania należało przyjąć, iż zabudowania na nieruchomości stanowiły własność właścicieli gruntu, w przeprowadzonym postępowaniu, na co również zwrócił wskazał Wojewódzki Sąd, zostało ustalone – dokumenty, zeznania świadków – komu służyło prawo do tych zabudowań i nie byli to właściciele działki, co też przez nich nie było kwestionowane. Wojewódzki Sąd podkreślił, że skarżący nie przedstawił w całym postępowaniu żadnego dowodu, który by zaprzeczał tym ustaleniom. Nie czyni tego i skarga kasacyjna, która powołuje się tylko na ogólną zasadę, że to co na gruncie stanowi własność jego właściciela, jakkolwiek zasada ta nie wyklucza odmiennej sytuacji. Taka właśnie miała miejsce w sprawie, bowiem jej dokumentacja wskazuje, że budynki nie były własnością właścicieli gruntu. Przyjęte zatem do ustalenia odszkodowania dane co do przejścia na własność Państwa działki nr [...] zasadnie zostały uznane przez Wojewódzki Sąd za prawidłowe, bowiem taki stan wynikał z ustaleń dokonanych w trakcie postępowania prowadzonego przez organy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.