I SA/Bk 454/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi N. G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i przyznania pomocy finansowej na zalesianie gruntów w pomniejszonej wysokości w wyniku wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w H. z dnia [...].05.2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej N. G.j kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pani N. G. (dalej powoływana także jako Skarżąca) złożyła w dniu 30 sierpnia 2010 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w H. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych o powierzchni 2,69 ha, położonych na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie S., gmina B., powiat b. W dniu [...] września 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. wydał Skarżącej postanowienie nr [...] o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie. Skarżąca w dniu 26 kwietnia 2011 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w H. oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym wykonanie powyższej czynności oraz aneks do planu zalesienia z dnia 4 kwietnia 2011 r. 2. Z uwagi na powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] przyznał Skarżącej pomoc na zalesianie. Organ I instancji odstąpił od uzasadnienia powyższej decyzji gdyż uwzględniła ona w całości żądania strony. 3. W ramach kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej w zakresie "Zalesienia gruntów rolnych i innych niż rolne", przeprowadzonej w dniach 17-19 kwietnia 2013 r., inspektorzy P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdzili nieprawidłowości oznaczone nr ZGR12 - "Rolnik nie udokumentował zakupu sadzonek". Natomiast w uwagach inspektora terenowego zapisano: nie udokumentowano zakupu 140 sztuk sadzonek bzu czarnego przeznaczonego na strefę ekotonową. Zgodnie z planem zalesienia ilość sadzonek bzu czarnego niezbędna do zalesienia to 1,14 tyś. szt., zaś przedstawione dowody zakupu sadzonek bzu czarnego to 1,0 tyś. szt. Do powyższego raportu z czynności kontrolnych Skarżąca zgłosiła zastrzeżenia, jednakże Kierownik Biura Kontroli na Miejscu P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. poinformował, że zgłoszone zastrzeżenia nie zostały poddane analizie przez kontrolujących, gdyż nie zostały zgłoszone w trybie zawartym w § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji na miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2005-2013. (Dz. U. nr 168 poz. 1181 ze zm.). 4. W dniu [...] maja 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 punkt 5 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne z urzędu zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie przyznania Skarżącej pomocy na zalesianie. Wznowienie postępowania administracyjnego związane było z brakiem dowodu zakupu sadzonek bzu czarnego w ilości 140 szt. 5. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] maja 2011 r. i przyznał Skarżącej pomoc na zalesianie w pomniejszonej wysokości. Organ uzasadnił powyższą decyzję w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 48, poz. 390 ze zm., dalej powoływana jako "rozporządzenie"), wskazując że z uwagi na brak dowodów zakupu sadzonek, płatność zalesieniowa z tytułu wsparcia na zalesianie została zmniejszona o 50 %. 6. W odwołaniu od powyższej decyzji, Skarżąca w dniu 10 czerwca 2013 r. złożyła odwołanie do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., w którym wskazała, że zalesienie gruntów rolnych wykonane zostało pod nadzorem nadleśnictwa zgodnie z Planem zalesienia przy użyciu sadzonek zakupionych w nadleśnictwie, również prawidłowość wykonania zalesienia potwierdziło nadleśnictwo. Odwołująca się nie sprawdzała ilości sadzonek na fakturach wystawianych przez nadleśnictwo. Zaznaczyła, że podczas kontroli na miejscu w dniach 17-19 kwietnia 2013 r. inspektorzy terenowi P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. błędnie poinformowali ją, że brak dowodu zakupu znikomej ilości sadzonek bzu czarnego - 140 sztuk nie ma wpływu na wysokość przyznanej pomocy, co miało wpływ na podpisanie przez nią raportu z czynności kontrolnych. Skarżąca podkreśliła również, że nie zgadza się z dokonaną przez organ I instancji interpretacją § 18 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, gdzie rolnik zwraca 50% wsparcia na zalesianie. Według Skarżącej organ wydając decyzję powinien zastosować obniżkę płatności tylko w odniesieniu do powierzchni, jaką zajmują w zalesieniu niezafakturowane sadzonki. 7. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację zalesień reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia rolnik zwraca premię pielęgnacyjną za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie w wysokości, która jest określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że nie posiada dokumentów, o których mowa w § 17 pkt 1. Zgodnie z powyższym przepisem rolnik, któremu przyznano pomoc na zalesienie, do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia przechowuje dowody zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że Skarżąca nie posiadała faktur zakupu 140 sadzonek bzu czarnego, co w konsekwencji skutkowało niedopełnieniem warunku z § 17 pkt 1 rozporządzenia i zmniejszeniem wsparcia na zalesienie o 50 %, o którym mowa § 18 ust. 1 pkt 2 i § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. 8. Na powyższą decyzję Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wskazując na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca wskazała, że w drodze zaskarżonej decyzji obniżono płatność (wsparcie na zalesienie) o 50 %, nie uwzględniając powierzchni, na którą jest brak faktury (dla 140 szt. sadzonek), oraz nie uwzględniono dokumentacji zakupowej 15800 szt. pozostałych sadzonek. Organ wydający decyzje narusza prawo powołując się na ustawowy zapis, który nie jest sprecyzowany i interpretuje go na jej niekorzyść. Skarżąca wskazała ponadto, że ze względu na błędną informację uzyskaną podczas kontroli zalesionej działki od inspektorów ARiMR, że brak dowodu zakupu na 140 szt. bzu czarnego nie wpłynie na wysokość pomocy, podpisała raport z kontroli, nie zapoznając się z pouczeniem. Zdaniem Skarżącej brak faktury na 140 szt. sadzonek jest błędem nadleśnictwa, które sprzedało te sadzonki. Nadleśnictwo nie zgodziło się na wydanie faktury korygującej. Ponadto nadleśnictwo przeprowadziło kontrolę zalesienia i nie wykryło żadnych błędów. 9. W odpowiedzi na skargę, Organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje. 10. Skarga okazała się zasadna. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stwierdził, że naruszone zostały przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, bowiem ujawniona została wadliwość decyzji mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaistniały zatem podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. 11. Zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości działań organów w związku z uchyleniem po wznowieniu postępowania, decyzji przyznającej pomoc na zalesianie gruntów, a następnie z określeniem kwoty z tego tytułu w niższej wysokości. W związku z weryfikacją danych zawartych w złożonym przez beneficjenta wniosku oraz kontrolą przeprowadzoną na miejscu, organy stwierdziły, że Skarżąca nie udokumentowała zakupu 140 sztuk sadzonek bzu czarnego przeznaczonych na strefę ekotonową (z 1140 sztuk bzu czarnego, które zostały przeznaczone do zalesienia zgodnie z planem zalesienia). 12. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły między innymi przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. nr 48 poz. 390 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie). Zgodnie z treścią § 8 ust.1 ww. rozporządzenia, pomoc na zalesianie obejmuje: 1) wsparcie na zalesienie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku, licząc od dnia wykonania zalesienia; 2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów prac pielęgnacyjnych oraz ochrony uprawy leśnej przed zwierzyną w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; 3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. W myśl § 4 ust.1 rozporządzenia pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, (...) zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) zobowiązał się do: a) wykonania zalesienia gruntów, na których do dnia złożenia wniosku o pomoc była prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, zgodnie z normami określonymi w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; b) pielęgnacji założonej uprawy leśnej przez 5 lat od dnia wykonania zalesienia - zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach. Z kolei stosownie do § 17 rozporządzenia, rolnik, któremu przyznano pomoc na zalesianie, do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia przechowuje dowody zakupu: 1) sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych działek rolnych; 2) repelentów. W myśl § 18 ust.1 rozporządzenia, rolnik zwraca premię pielęgnacyjną za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie w wysokości, która jest określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że: 1) nie realizuje planu zalesienia, 2) nie posiada dokumentów, o których mowa w § 17 pkt 1. Przy czym w załączniku nr 6 do rozporządzenia określono wysokość zmniejszenia wsparcia na zalesienie z powodu braku dowodu zakupu sadzonek o 50 % (poz. 1). W przepisach § 20 – § 23 cyt. rozporządzenia wskazano natomiast na możliwość zmniejszenia pomocy na zalesianie gruntów rolnych, w zależności od oceny wagi stwierdzonej niezgodności. Jak wynika z treści § 21 tego aktu, do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, stosuje się przepisy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepisy § 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia tworzą możliwość zastosowania przez rolnika działań naprawczych, o których mowa w art. 24 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 73/2009. Możliwość taką przewiduje również art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej jako: u.w.r.o.w.), który stanowi, że w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności zmniejszenia nie stosuje się. Stosownie zaś do § 22 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli na podstawie art. 28c u.w.r.o.w. nie zastosowano zmniejszenia pomocy na zalesianie z powodu stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, a rolnik nie zrealizował w terminie działań naprawczych, o których mowa w art. 24 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 73/2009, wskazanych w raporcie, o którym mowa w art. 31 ust. 5 ustawy, lub w raporcie, o którym mowa w art. 54 rozporządzenia nr 1122/2009, pomoc ta podlega zmniejszeniu wymienionemu w § 20 ust. 1. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z § 23 pkt 1 rozporządzenia, jeżeli na podstawie art. 28b ustawy nie zastosowano zmniejszenia lub wykluczenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, kierownik biura powiatowego Agencji właściwy w sprawie przyznania pomocy na zalesianie nakazuje, w drodze decyzji, realizację w wyznaczonym terminie określonych działań mających na celu usunięcie stwierdzonych niezgodności, a w przypadku gdy niezastosowanie zmniejszenia lub wykluczenia nastąpiło przed dniem wydania decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie - nakazuje realizację tych działań w tej decyzji. Stosownie zaś do ust. 2, w decyzjach, o których mowa w ust. 1, podaje się informację o: 1) niezastosowaniu zmniejszenia lub wykluczenia; 2) objęciu stwierdzonej niezgodności działaniami, o których mowa w art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, podejmowanymi przez kierownika biura powiatowego Agencji w roku następującym po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc lub wniosek o wypłatę. Przepis art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 przewiduje uprawnienie państw członkowskich do podjęcia decyzji o niestosowaniu zmniejszenia lub wykluczenia z płatności w przypadku, gdy ich kwoty wynoszą 100 EUR lub mniej na rolnika i na rok kalendarzowy. Z kolei w myśl art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (obowiązującego na mocy art. 34 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, w odniesieniu do wniosków o płatność złożonych przed dniem 1 stycznia 2011 r.): 1. W przypadku naruszania jakichkolwiek zobowiązań związanych z przyznawaniem pomocy, innych niż zobowiązania dotyczące wielkości obszaru lub liczby zadeklarowanych zwierząt, wnioskowana pomoc nie jest udzielana bądź jej wysokość ulega zmniejszeniu. 2. Państwo członkowskie określa kwotę redukcji pomocy, biorąc pod uwagę w szczególności ciężar, zakres i trwanie stwierdzonego naruszenia zobowiązań. Ciężar naruszenia zobowiązań zależy w szczególności od ciężaru skutków tego naruszenia, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niewypełnione kryteria. Zakres naruszania zależy w szczególności od skutków, jakie to naruszanie wywiera na całość operacji. 13. Analiza powyższych unormowań prawa krajowego i unijnego czyni w pełni uprawnionym wniosek, że polski ustawodawca skorzystał z przewidzianych w przepisach unijnych możliwości niestosowania zmniejszeń lub wykluczeń z płatności. Przy czym, jak już wyżej wskazano, art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 dotyczy sytuacji, w której kwota płatności wynosi 100 EUR lub mniej, art. 24 ust. 2 tego aktu odnosi się do stwierdzenia niezgodności, która z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, może być uznana za drobną, zaś w świetle art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, obniżki oraz wykluczenia z płatności powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości. 14. Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem Sądu należało przyjąć, że w niniejszej sprawie Organy obu instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa unijnego i krajowego, nie rozważyły możliwości niestosowania zmniejszenia pomocy z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Mimo, że z § 18 ust. 1 pkt 2 i załącznika nr 6 do cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że rolnik zwraca (...) wsparcie na zalesienie w wysokości 50%, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że nie posiada dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów, to nie można tracić z pola widzenia dalszych przepisów tego aktu, w tym § 21 i § 22, w świetle których, w przypadkach uznawanych za drobną niezgodność możliwe jest odstąpienie od stosowania tego zmniejszenia pomocy. W związku z rozpoznaniem sprawy organy pominęły też treść art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. w myśl którego obniżki oraz wykluczenia z płatności powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości. 15. Zauważyć w tym miejscu należy, że stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której brak dowodu zakupu nieznacznej ilości sadzonek (w niniejszej sprawie 140 sadzonek z łącznej ilości 15 940 sztuk sadzonek przewidzianych w planie zalesienia) skutkuje obniżeniem wsparcia na zalesienie o połowę, podczas gdy przeprowadzona kontrola na miejscu nie stwierdziła nieprawidłowości w zakresie zalesienia zadeklarowanego gruntu. A zatem sadzonki w wymaganej liczbie, wynikającej z planu zalesienia zostały posadzone, zaś Skarżąca jest karana sankcją w wysokości 50% jedynie z tej przyczyny, że nie posiadała dowodów zakupu 0,88% posadzonych sadzonek. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Skarżąca posiadała dowód zakupu sadzonek, aczkolwiek nie w identycznej ilości, która wynikała z planu zalesienia. Tymczasem przepis § 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z poz. nr 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia łączy sankcję w postaci utraty 50% wsparcia na zalesienie z nieposiadaniem przez rolnika dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia. Uwzględniając zatem, że rolnik przedłożył w toku postępowania dowody zakupu sadzonek, a stwierdzona niezgodność pomiędzy ilością przez niego zakupioną a zadeklarowaną w planie zalesienia wynosiła 0,88%, Organy powinny były w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie § 21 i § 22 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które przewidują zastosowanie przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Powinny zatem dokonać oceny, czy wynikająca z przedłożonych przez stronę dowodów zakupu ilość brakujących sadzonek mieści się w granicach uznania za drobną niezgodność. 16. W ocenie Sądu, dokonana przez Organy interpretacja § 18 ust. 1 pkt 2, § 17 oraz poz. nr 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia narusza również konstytucyjną zasadę proporcjonalności zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z powyższym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wymóg proporcjonalności jest zachowany, gdy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (por. M. Korycka - Zirk, Teorie zasad prawa a zasada proporcjonalności, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 191-193 i przywołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego). Niewątpliwie, sankcja przewidziana § 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z poz. nr 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia w postaci utraty 50% wsparcia na zalesienie w związku z nieposiadaniem przez rolnika dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia, nie uwzględnia stopnia naruszenia powyższego obowiązku. Identyczna wysokość sankcji, zarówno dla osoby, która w ogóle nie przechowuje dowodów zakupu sadzonek jak i dla osoby, która nie dysponuje takimi dowodami jedynie w nieznacznym zakresie z pewnością nie może być uznana, za niezbędną dla ochrony interesu publicznego. Co ciekawe sankcja ta została wprowadzona w drodze rozporządzenia, czyli aktu podustawowego, podczas gdy Konstytucja RP wyraźnie wskazuje, że wszelkie ograniczenia wolności i praw mogą być nakładane jedynie w drodze ustawy. 17. Mając na uwadze zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należałoby przyjąć w realiach niniejszej sprawy, że w sytuacji przyjęcia, że nie mamy do czynienia z drobną niezgodnością umożliwiającą odstąpienie od stosowania zmniejszenia pomocy, zasadnym byłoby co najwyżej obniżenie udzielonego wsparcia o stopień stwierdzonych uchybień - mniej niż 1 %, a nie jak przyjęły to organy o 50 %. 18. W ocenie Sądu, Organy obu instancji w sprawie naruszyły także przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem dokonały zmniejszenia Skarżącej wsparcia na zalesienie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zaznaczyć przede wszystkim należy, że Skarżąca, ubiegając się w 2011 r. o pomoc na zalesienie gruntów rolnych spełniła wszystkie przesłanki do przyznania pomocy w pełnej wysokości, bowiem posiadanie dowodów zakupu sadzonek nie stanowiło przesłanki do uzyskania wsparcia na zalesienie - zob. § 9-13 rozporządzenia). Konieczność przechowywania dowodów zakupu sadzonek do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia (§ 17 rozporządzenia) powstaje dopiero po wydaniu pozytywnej decyzji przyznającej pomoc na zalesienie, a zatem nie może wpływać na zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie § 13 ust. 2 rozporządzenia, Tym samym nieposiadanie dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia nie może być postrzegane jako nowa okoliczność lub nowy dowód, istniejący w dniu wydania decyzji a nieznany organowi, uzasadniający wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 K.p.a.). Skoro nie istniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w konsekwencji za naruszające prawo należało uznać decyzje Organów obu instancji, wydane w tym trybie. 19. Wskazać należy, że treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, nie precyzuje jasno w jakim trybie powinien nastąpić zwrot wsparcia na zalesienie w sytuacji nie posiadania przez rolnika dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia gruntów. Nie zwalania to jednak Organów od obowiązku szczegółowej analizy przepisów K.p.a, które wskazują kiedy i po spełnieniu jakich przesłanek organ może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. 20. Z wyżej powołanych względów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją wydanie decyzja Organu I instancji zostały wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnia się wyroku. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowiły natomiast przepisy art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.