VI SA/Wa 1922/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia zażalenia oddala skargę Krajowa Rada Notarialna (dalej KRN) zaskarżoną do Sądu uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "Kpa.") po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. J. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. (dalej RIN) z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], stwierdziła niedopuszczalność wniesienia ww. zażalenia. Do wydania powyższych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. nr 189, poz. 1158 ze zm. - dalej jako "Pn."). RIN po rozpoznaniu sprawy ww. uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. odmówiła skarżącej wydania wnioskowanego zaświadczenia. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru skarżąca odmowną uchwałę otrzymała [...] lipca 2012 r. Dnia [...] lipca 2012 r. (data z prezentaty) do RIN wpłynęło zażalenie skarżącej od ww. uchwały. KRN stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia zażalenia wskazała, że zażalenie zostało złożone przed doręczeniem skarżącej zaskarżonej uchwały, bowiem uchwała została doręczona skarżącej [...] lipca 2012 r., a zażalenie zostało wniesione [...] lipca 2012 r. Skarżąca zaskarżyła uchwałę KRN do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej o uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 141 § 2 w związku z art. 144, art. 134, art. 63 i art. 75 § 1 Kpa. Podniosła, że uchwała ta została oparta na bezpodstawnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nastąpiło uchybienie terminu do złożenia zażalenia, w sytuacji, gdy uchwała Izby została ogłoszona skarżącej przez pracownicę Izby w siedzibie Izby dnia [...] lipca 2012 r. Wyrażono przy tym stanowisko, że ogłoszenie było równoznaczne z doręczeniem uchwały, zatem w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu. Jednocześnie w skardze wskazano, że RIN błędnie wpisała w zaskarżonej uchwale imię skarżącej "J.", zamiast "J.", co nie zostało sprostowane. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o oddalenie skargi wskazując, że początkiem biegu terminu do wniesienia zażalenia był dzień następny po dniu doręczenia skarżącej uchwały RIN. Zdaniem organu, przy obliczaniu terminu, o którym mowa w art. 57 § 1 Kpa. nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło zdarzenie stanowiące jego początek. Sąd wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2186/12, uchylił zaskarżoną uchwałę KRN z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdzającą uchybienie terminu do wniesienia zażalenia oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Sąd w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał w szczególności, że skoro uchwała RIN została doręczona skarżącej w dniu [...] lipca 2012 r., to pismo nazwane zażaleniem noszące datę wpływu do organu [...] lipca 2012 r. zostało wniesione od uchwały, której jeszcze stronie nie doręczono. Tym samym, jak podano, nie było podstaw prawnych do złożenia zażalenia od uchwały, która nie weszła do obrotu prawnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1997 r. 5 sędziów NSA, sygn. akt FPK 13/97). Jak wyjaśnił Sąd, konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie doszło do uchybienia przez skarżącą terminowi do wniesienia zażalenia, jak to błędnie przyjęła Krajowa Rada Notarialna. Sąd zobowiązał organ, by ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadał przesłanki dopuszczalności zażalenia. Zaskarżoną do Sądu uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. KRN stwierdziła niedopuszczalność wniesienia zażalenia na uchwałę RIN z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającą skarżącej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. KRN w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że zażalenie zostało wniesione na uchwałę, która nie funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym i z tego powodu było niedopuszczalne. KRN wyjaśniła, że zgodnie z dyspozycją art. 134 w związku z art. 144 Kpa o niedopuszczalności wniesienia zażalenia stwierdza organ odwoławczy w drodze postanowienia, które jest ostateczne. W skardze na uchwałę KRN z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie przepisów art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 9 Kpa oraz art. 10 § 1 Kpa w związku z art. 77 § 1 i § 4 Kpa oraz art. 81 i art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 126 Kpa, poprzez brak zadbania o wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy koniecznych dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia z uwzględnieniem interesów społecznego i słusznego interesu skarżącej. Wskazała na prowadzenie postępowania w warunkach podważających zaufanie skarżącej do władzy publicznej, z zaniechaniem obowiązków należytego i wyczerpującego informowania skarżącej, występującej na tym etapie postępowania bez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Podniosła brak umożliwienia jej brania czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji oraz wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżanej uchwały co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przeprowadzenia niezbędnych dowodów co do ustalenia lub wykluczenia faktu, że uchwałę, na którą wnosiła zażalenie, najpierw ogłoszono jej w siedzibie Rady Izby Notarialnej w W. w dniu [...] lipca 2012 r. i dokonywała tego pracownica tej Rady. Skarżąca wskazała, że nie wnosiła w sprawie odwołania, lecz zażalenie, zaś organ nie zbadał przesłanek dopuszczalności zażalenia, jak wymagało tego uzasadnienie wyroku Sądu z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2186/12, nie wyjaśniając jednocześnie powodów tego rodzaju zaniechań. Nadto skarżąca zarzuciła brak zbadania przez KRN wystąpienia warunków do stosowania w sytuacji dotyczącej skarżącej w lipcu 2012 r. przepisu art. 14 § 2 Kpa, a więc czy przemawiał za tą ustną formą ogłoszenia uchwały RIN nr [...] interes skarżącej i nie stał temu na przeszkodzie przepis prawa oraz z jakich powodów treść i motywy takiego załatwienia sprawy nie zostały utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez skarżącą adnotacji o zapoznaniu się jej z treścią uchwały. Skarżąca powiązała z powyższym fakt uniemożliwienia jej wypowiedzenia się co do tego rodzaju okoliczności i zgłoszenia wniosków dowodowych, tym bardziej, jak podała, że oceny prawne ww. wyroku Sądu dotyczyły "decyzji organu" i dopuszczalności "odwołania od decyzji", natomiast organ w rzeczywistości żadnych decyzji nie wydawał. W związku z postawionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie uchwały KRN z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdzającej niedopuszczalność wniesienia zażalenia oraz zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.  Skarżąca w uzasadnieniu swojego stanowiska podkreśliła, że KRN przed wydaniem uchwały nie dokonywała i nie dokonała żadnych ustaleń faktycznych, a w szczególności ustaleń faktycznych dotyczących przesłanek dopuszczalności lub niedopuszczalności wniesienia przez skarżącą zażalenia z dnia [...] lipca 2012 r. Wyraziła pogląd, że zaskarżona uchwała KRN rażąco uchybiła treści art. 7 Kpa, obligującego KRN do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie tej uchwały nie zawiera wskazań co do stanu faktycznego z tego powodu, że KRN nie prowadziła żadnych ustaleń dowodowych. Jak podała skarżąca, zlekceważenie potrzeby przeprowadzenia postępowania zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia sprawy miało miejsce pomimo, że w skardze do Sądu z dnia 18 września 2012 r., w sprawie prowadzonej pod sygn. akt. VI SA/Wa 2186/12 utrzymywała, że uchwałę, na którą wniosła zażalenie ogłoszono jej w siedzibie RIN w dniu [...] lipca 2012 r. W odpowiedzi na skargę KRN, odwołując się do wyroku Sądu z dnia 16 stycznia 2013 r., w którym stwierdzono, że w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło do uchybienia przez skarżącą terminowi do wniesienia zażalenia i zobowiązano KRN do zbadania przesłanek dopuszczalności zażalenia, wspomniała o stwierdzeniu niedopuszczalności jego wniesienia i wniosła o oddalenie skargi. Nieformalne zapoznanie się z aktem przed jego doręczeniem nie kreuje podstawy do jego zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak wskazuje natomiast art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wynika z akt niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2186/12 uchylił uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 1012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na naruszenie przez organ art. 134 k.p.a. i wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie z uwagi na przedwczesne złożenie przez skarżącą zażalenia w ogóle nie doszło do uchybienia terminu oraz nakazał zbadać organowi przesłanki do wniesienia zażalenia. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie skarga nie jest zasadna, gdyż organy wypełniły wskazania zawarte w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r. i zastosowały się do oceny prawnej przedstawionej w tym wyroku. Jak słusznie zauważył organ przesłanką do wniesienia zażalenia jest doręczenie uchwały skarżącej. Powyższe stanowisko jest w pełni uzasadnione. Przedmiotem zaskarżenia była uchwała o odmowie wydania zaświadczenia wydana w trybie art. 219 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 219 k.p.a. na powyższą uchwałę (postanowienie) służy zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 125 § 1 i 2 k.p.a. postanowienia, na które służy stronie zażalenie doręcza się na piśmie, a w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 postanowienia mogą być ogłoszone ustnie. W rozpatrywanej sprawie uchwała Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r. została doręczona skarżącej w dniu [...] lipca 2012 r. (K 62 a/a). Skarżąca wniosła zażalenie na powyższą uchwałę w dniu [...] lipca 2012 r., a więc przed doręczaniem skarżącej uchwał. Skarżąca podnosi, że wcześniej zapoznała się z treścią uchwały i dlatego wniosła zażalenie. Działanie skarżącej było jednak nieprawidłowe, co zauważył Sąd w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r.; organ w zaskarżonej uchwale. W niniejszej sprawie brak jest dowodów na to, że przedmiotowa uchwała została ogłoszona skarżącej ustnie, istnieje jedynie dowód doręczenia uchwały na piśmie (K 61 a/a). Moment doręczenia stronie odpisu postanowienia ma też swoje znaczenie dla organu w świetle art. 110 k.p.a. w zw. z 126. k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia. Z cytowanych przepisów wynika, że chwila doręczenia (ogłoszenia) decyzji wywołuje dwojakie skutki prawne - dla strony rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia środka zaskarżenia, natomiast dla organu oznacza związanie własną decyzją. Reasumując z chwilą doręczenia (ogłoszenia) decyzji następuje wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego i od tej chwili biegnie termin do wniesienia odwołania. W działalności organów administracji może zdarzyć się sytuacja, w której strona dowie się o treści decyzji (nie podlegającej ogłoszeniu) przed faktycznym doręczeniem jednakże nie powinno to prowadzić do traktowania wnoszonych w ten sposób odwołań jako prawidłowych i skutecznych pod względem formalnym, ale również do traktowania ich jako wniesionych z uchybieniem terminu jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji uznać należy, że skoro odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, zatem odwołanie takie (przedwczesne) jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00). Natomiast zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1 i 4, 81, 107 § 3, 126 k.p.a. i 153 p.p.s.a., gdyż organ orzekł zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r. wskazując, że przesłanką do wniesienia zażalenia jest doręczenie uchwały skarżącej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.