III SA/Kr 286/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec ( spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi I. R. i K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2013r. nr [....] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza B z dnia [...] 2012r, znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego W, zlokalizowanego w miejscowości W gmina B obejmującego działki o nr ewidencyjnych: [...], [...] i [...] dla skarżącego K. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą. "Zakład Produkcyjno - Handlowy A" w B. Jako podstawa prawna postanowienia wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dna 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267) oraz przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. 163.981 ze zm.). Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Starosta B zwrócił się do Burmistrza B wnioskiem z dnia 5.09.2012r. o wydanie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie udzielenia K. R. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "Zakład Produkcyjno - Handlowy A" koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego W zlokalizowanego w miejscowości W i Ł, gmina B i gmina A na działkach nr [...], [...] (obręb Ł) i [...], [...] i [...] (obręb W). Pierwotnie wydanym postanowieniem z dnia [...] 2012r. Burmistrz B odmówił uzgodnienia projektu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia M. G. oraz zażalenia I. i K. R., postanowieniem z dnia [...] 2012 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność dokładniejszego wyjaśnienia zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Wydanym w następstwie uchylenia postanowieniem z dnia [...] 2012r. nr [...] Burmistrz B ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego W, zlokalizowanego w miejscowości W gmina B obejmującego działki o nr ewidencyjnych: [...], [...] i [...] dla K. R. prowadzącego działalność gospodarczą pn. "Zakład Produkcyjno - Handlowy A". Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji na ustalenia, iż działki o nr [...], [...] i [...] położone w Wokowicach zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znajdują się w strefie gospodarki rolnej na gruntach o wysokiej jakości produkcyjnej, chronionej przed zmianą użytkowania. Stanowi to według organu przeszkodę do wydania uzgodnienia, gdyż wykonywanie planowanej przez skarżącego działalności na ww nieruchomościach naruszy sposób wykorzystania działek ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zażalenie na to postanowienie złożyli I. i K. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i pozytywne uzgodnienie koncesji. Zarzucili postanowieniu naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie istotnych okoliczności dla sprawy, dokonanie sprzecznych ustaleń z dokumentacją ewidencyjną, w szczególności niezanalizowanie rzeczywistego sposobu wykorzystywania gruntów objętych postępowaniem oraz terenów sąsiednich, sposobu dotychczasowego użytkowania i planów zagospodarowania terenu pod elektrownie wiatrowe. Następnie zarzucili sprzeczne z ewidencją gruntów ustalenie, że treny objęte wnioskiem stanowią gleby klasy I i III, podczas gdy są to grunty klasy IV i III a także pominięcie planowanego sposobu zagospodarowania terenów pozostałych po wydobyciu żwiru, zwłaszcza tego, że nadal będą wykorzystywane w sposób rolniczy na prowadzenie hodowli ryb. W odwołaniu znalazł się także zarzut naruszenia przepisu art. 107 § kpa polegający na braku uzasadnienia prawnego postanowienia oraz ogólnikowym uzasadnieniu faktycznym a także zarzut naruszenia art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego niezastosowanie, zgodnie z którym organ miał obowiązek wprowadzić do studium obszar złoża kopalin w ciągu 2 lat od udokumentowania złoża, który to okres w sprawie już minął. Żalący się wskazali na koniec, że organ Marszałek Województwa wydał pozytywną opinię w sprawie koncesji, odwołując się jedynie do rozpoznanego i zaewidencjonowanego złoża kopalin. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia wydało opisane na wstępie postanowienie. Kolegium wyjaśniło na wstępie zasady uzgodnień bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów podkreślając, że istotą uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7 ww ustawy. Przepis ten stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (ust. 1). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2). Jak organ wskazał, rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia musi mieć charakter zobiektywizowany - związany treścią planu miejscowego, a w przypadku jego braku zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ przyjął za swoje ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, wskazując, że zgodnie z częścią graficzną Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B działki nr [...], [...] i [...] w Wokowicach gmina B znajdują się w strefie gospodarki rolnej na gruntach o wysokiej jakości produkcyjnej, chronionych przed zmianą użytkowania. Wniosek taki jednoznacznie wynika według organu z przeprowadzonego - po poprzednim uchyleniu postanowienia Burmistrza B - postępowania dowodowego, w którym organ l instancji naniósł na fragment powiększonej kserokopii części graficznej Studium działki nr [...], [...], [...] w W. Z kolei z części tekstowej przedmiotowego Studium wynika, iż zapisy dotyczące strefy terenów chronionych przed wyłączeniem z użytkowania rolniczego i leśnego zawarte są w pkt 3.1.3. rozdziału nr 3 - "Zalecenia w zakresie polityki rozwoju gminy". Według zapisów części tekstowej Studium strefa terenów chronionych przed wyłączeniem z użytkowania rolniczego i leśnego obejmuje zwarte kompleksy produkcyjnej przestrzeni rolnej wysokiej jakości (gleby klas I-III), sporadycznie IVa. W strefie tej postuluje się utrzymanie użytkowania rolniczego zwartych kompleksów rolniczej przestrzeni produkcyjnej przy zachowaniu zasad agrotechniki i urządzenia terenów rolnych zgodnych z wymogami ochrony środowiska. Ponadto strefa terenów chronionych obejmuje zwarte kompleksy produkcyjnej przestrzeni rolnej średniej jakości, gdzie postuluje się ich zachowanie w użytkowaniu rolnym, a w razie konieczności tereny te mogą być wykorzystane do celów nierolniczych. Dodatkowo jeszcze strefa ta przewiduje również tereny lasów i zadrzewień, gdzie postuluje się wzmocnienie funkcji ochronnych lasów i zadrzewień oraz przystosowania dla celów rekreacji i turystyki kwalifikowanej przy ograniczeniu funkcji produkcyjnej. Mając na uwadze treść przywołanych wyżej zapisów Studium obowiązujących dla działek nr [...], [...] i [...] w W organ wskazał, że zapisy tego Studium nie przewidują możliwości eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, które znajduje się na tych działkach i nie jest istotne, że takie złoże występuje. Z treści Studium jednoznacznie wynika, iż działki objęte wnioskiem o udzielenie koncesji znajdują się w strefie terenów chronionych przed wyłączeniem z użytkowania rolniczego i leśnego. Organ odniósł się także do różnicy semantycznej w zapisach pomiędzy częścią graficzną Studium a częścią tekstową, wskazując, że według zapisów części graficznej wskazane wyżej działki znajdują się w strefie gospodarki rolnej na gruntach o wysokiej jakości produkcyjnej chronionych przed zmianą użytkowania a według części tekstowej działki te znajdują się w strefie terenów chronionych przed wyłączeniem z użytkowania rolniczego i leśnego na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pomimo tych różnic w zapisach nie ulega według organu wątpliwości, iż strefy te są tożsame i że nie przewidziano w zapisach Studium możliwości eksploatacji złoża kruszywa naturalnego. Odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego obowiązków wprowadzenia udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że znajduje zastosowanie przepis art. 208 ust. 1-3 tej ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wprowadza się do uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 1). Po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 2). Koszty sporządzenia studium ponosi w całości gmina, której obszaru dotyczy zarządzenie zastępcze (ust. 3). Ustawa weszła w życie 1 stycznia 2012 r. zatem dwuletni okres przewidziany na wprowadzenie obszarów złóż kopalin do Studium mija 31 grudnia 2013 r. Na koniec organ wskazał, że w dniu 5 listopada 2007r. Rada Miejska B podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B w obrębie geodezyjnym Wokowice jednakże prace planistyczne nie zostały jak do tej pory zakończone i obowiązującymi są przywołane wyżej zapisy w Studium. Organ wyjaśnił też, iż okoliczność, że działki nr [...], [...] i [...] stanowią klasoużytek III i IV nie zaś l lub II nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, bowiem art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie uzależnia uzgodnienia koncesji od rodzaju użytków gruntowych, czy też klasy gleb, a od zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób przyjąć według organu, iż wnoszący zażalenie zamierzają prowadzić działalność rolniczą, która wiązać się ma z hodowlą ryb, bowiem celem eksploatacji złoża kruszywa naturalnego jest wydobywanie tego złoża a nie budowa stawów hodowlanych. Jednym ze sposobów rekultywacji może być przeznaczenie terenu pozostałego po wydobytym złożu kruszywa naturalnego na cele hodowli ryb. Nie świadczy to jednakże według organu o prowadzeniu działalności rolniczej, a jedynie o dokonaniu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego. Na powyższe postanowienie wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. R. i K. R. Argumentacja skargi pokryła się z argumentacją zażalenia, z tym, że skarżący szczególnie położyli nacisk na okoliczność, że odmowa uzgodnienia koncesji na podjęcie wnioskowanej działalności jest sprzeczna z interesem społecznym jak i ogranicza prawa właściciela do dysponowania własnością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji (postanowień) sąd bada czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga I. R. i K. R. nie podlega uwzględnieniu. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne są następujące przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze : art. 21 stanowiący, że działalność w zakresie: 1) poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, 2) wydobywania kopalin ze złóż, 3) podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, 4) podziemnego składowania odpadów - może być wykonywana po uzyskaniu koncesji, udzielanej przez starostę; Art. 23 ust. 2 pkt 2 stanowiący, że w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na: wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji albo podziemne składowanie odpadów wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Przepis art. 7 stanowi z kolei, że: 1.Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. 2. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Generalnie rzecz ujmując, postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wydanie koncesji wymaga współdziałania organu koncesyjnego z właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 kpa i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. Stosownie do treści art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że organ udzielający koncesji na działalność nią objętą obowiązany jest współdziałać z wójtem (burmistrzem czy też prezydentem miasta) przy wydaniu decyzji w trybie określonym w przepisach art. 106 kpa poprzez uzgodnienie. Jak zgodnie podkreśla się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzgodnienie ma dla organu wydającego decyzję główną charakter wiążący. Materialnoprawną podstawę współdziałania w sprawie stanowi odniesienie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przedmiotem uzgodnienia jest wyłącznie ustalenie, czy zamierzona działalność objęta koncesją nie narusza ustaleń planu, a przy jego braku, zapisów zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie organ uzgadniający odmówił uzgodnienia powołując się na obowiązujące na terenie miejscowości W w gminie B Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego w kontekście braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według tego studium działki, na których skarżący zamierz prowadzić koncesjonowaną działalność znajdują się w strefie gospodarki rolnej na gruntach o wysokiej jakości produkcyjnej, chronionej przed zmianą użytkowania. Zapisy studium nie przewidują na tym terenie możliwości eksploatacji złoża kruszywa naturalnego. Wskazać należy, że Burmistrzowi B poddany uzgodnieniu został projekt decyzji udzielającej K. R. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża W i w takim zakresie zgodnie z powołanymi wyżej przepisami musiał być oceniony przez ten organ pod kątem określonego studium sposobu wykorzystania nieruchomości. Nie są istotne dalsze ewentualne plany działalności skarżącego i tak samo sama w sobie klasa gleb nie rozstrzyga o pozytywnym uzgodnieniu. Wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża W na dzień wydania uzgodnień jest sprzeczne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W w gminie B i z tego względu uznać należy wydane w sprawie postanowienia za zgodne z prawem. Skarga I. R. i K. R. podlega zatem oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.