II OSK 326/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ke 42/13 o odrzuceniu skargi G. G. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność Starosty Powiatowego w [...] w sprawie uchylenia się od wykonania obowiązku rozbiórki budynku postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ke 42/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę G. G. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność Starosty Powiatowego w [...] w sprawie uchylenia się od wykonania obowiązku rozbiórki budynku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z pisma G. G. (dalej skarżąca) z 11 września 2013 r., stanowiącego usunięcie braków formalnych skargi, a także z dołączonych przez skarżącą dokumentów, w tym zwłaszcza skarg z: 13 maja 2011 r., 10 sierpnia 2011 r., 16 lipca 2012 r. i 6 maja 2013 r. wynika, że zarzucana Wojewodzie [....] (dalej Wojewoda) bezczynność polega na braku rozpoznania skargi, o jakiej mowa w art. 6 § 1a zd. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej upea), na bezczynność Starosty Powiatowego w [...] (dalej Starosta) w sprawie uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki budynku. Zarówno ze skargi złożonej do Sądu I instancji, jak i odpowiedzi na nią nie wynika, by przed wniesieniem tej skargi [do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego] skarżąca zaskarżyła taką bezczynność zażaleniem do organu wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, którym na podstawie art. 17 pkt 2 kpa jest właściwy w sprawie minister - Minister Infrastruktury i Rozwoju. Dlatego Sąd I instancji stwierdził, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie został spełniony, co czyni wniesioną skargę niedopuszczalną. Mimo odrzucenia skargi ze wskazanego wyżej powodu, Sąd I instancji zaznaczył, że nie jest trafne stanowisko Wojewody dotyczące braku jego bezczynności, skoro odpowiada na wszystkie pisma skarżącej. W niniejszej sprawie – dotyczącej wyegzekwowania obowiązku rozbiórki - tryb postępowania Wojewody wynika z art. 6 upea, który stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (§ 1). Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§ 1 a). Z powyższego przepisu, zdaniem Sądu I instancji, wynika że po złożeniu przez skarżącą skargi, o jakiej mowa w art. 6 § 1a upea, na bezczynność wierzyciela – Starosty [...] do organu wyższego stopnia – Wojewody [...], Wojewoda był zobligowany do rozpatrzenia tej skargi i wydania stosownego postanowienia, na które w przypadku oddalenia tej skargi, skarżącej będzie przysługiwało zażalenie (art. 6 § 1a zd. 3 upea) do właściwego ministra, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Mimo, że skarżąca złożyła do Wojewody cztery skargi na bezczynność Starosty (skargi z: 13 maja 2011 r., 10 sierpnia 2011 r., 16 lipca 2012 r., 6 maja 2013 r.), Wojewoda [...] wbrew treści art. 6 ust. 1a upea, nie wydał w tej kwestii żadnego postanowienia. Wskazana wyżej niedopuszczalność skargi na bezczynność Wojewody wynikła z niewniesienia przed złożeniem skargi do Sądu zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa, powoduje jednak, że zasygnalizowane naruszenie przez Wojewodę przepisów prawa nie mogło spowodować uwzględnienia skargi. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, niniejsza skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewniesienie przed złożeniem skargi do sądu zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa; k. 50-53 akt II SAB/Ke 42/13). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła G. G., reprezentowana przez radcę prawnego J. W. wskazując na naruszenie 1. przepisów postępowania: - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ppsa oraz art. 37 § 1 i 2 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę odrzucenia skargi na bezczynność Starosty [...] z powołaniem się na brak wyczerpania – przed złożeniem skargi – środków zaskarżenia, a konkretnie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, w sytuacji, gdy ten ostatni przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie; 2. przepisów prawa materialnego: - art. 6 § 1a upea przez błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na uznaniu, że niniejszy przepis nie stanowi szczególnej i wyłącznej regulacji w przedmiocie zaskarżenia bezczynności organu administracyjnego będącego wierzycielem egzekwującym i organu go nadzorującego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła na podstawie art. 182 § 1 ppsa o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz uchylenie zaskarżonego postanowienie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (k. 69-70 akt II SAB/Ke 42/13). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 18 upea, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej. Sąd I instancji słusznie uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 37 § 1 kpa, według którego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie w przypadku bezczynności Wojewody [...] zażalenie winno być skierowane do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który stosownie do treści art. 17 pkt 2 kpa, jest w rozpoznawanej sprawie organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. Wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (art. 52 § 1 i 2 ppsa). Z akt sprawy nie wynika, że skarżąca składała zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] do organu wyższego stopnia (Ministra Infrastruktury i Rozwoju), a więc przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 6 § 1a upea. Wskazany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 37 § 1 kpa (W. Piątek/A. Skoczylas w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod redakcją R. Hausera i A. Skoczylasa, C. H. Bec. 2012, s. 61, nb 9), jednakże wyłącznie w przypadku skargi na bezczynność wierzyciela (in casu – Starosty [...]) w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1 (art. 6 § 1a upea). Ponieważ warunkiem koniecznym dla skutecznego wywiedzenia skargi na bezczynność Starosty jest wydanie postanowienia przez organ wyższego stopnia (Wojewodę; prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29.11.2013 r., II SAB/Ke 37/13, cbosa), skarżąca musi podjąć działania wobec bezczynności Wojewody, który postanowienia na podstawie art. 6 § 1a zd. 2 upea, nie wydał. Ponieważ ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowania w sprawie bezczynności organu wyższego stopnia nie reguluje inaczej, konieczne jest sięgnięcie do art. 37 § 1 kpa w zw. z art. 18 upea. Jedynie na marginesie należy wskazać, że w postanowieniu z 29.11.2013 r., II SAB/Ke 37/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach omyłkowo przywołał "art. 58 § 1 pkt 1", miast prawidłowo "art. 58 § 1 pkt 6" ppsa. Jeśli skarga na bezczynność, będąca przedmiotem wezwania Sądu do usunięcia braków formalnych skargi o sprecyzowanie, czy skarga dotyczy bezczynności Starosty [...], czy również Wojewody [...], jest inną skargą niż rozstrzygnięta prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29.11.2013 r., II SAB/Ke 37/13, Sąd I instancji winien rozstrzygnąć o nowej skardze na bezczynności Starosty [...]. Skoro skarżąca nie wyczerpała niezbędnego, przedsądowego toku postępowania, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 ppsa, Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa słusznie odrzucił niniejszą skargę. Z tych względów za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, że w rozpoznawanej sprawie skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, bowiem służyły one skarżącej w postępowaniu przed organem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.