IV SA/Wa 2160/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r.., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Zarządu Dzielnicy [...] m. W. Nr [...], znak [...], z dnia [...] stycznia 2013 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej w rejonie ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz szamba szczelnego. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt administracyjnych wynika, że działka inwestycyjna nr ew. [...] obr. [...] klasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako działka leśna - LsV i LsVI (Informacja z rejestru gruntów - karta 17), a co za tym idzie, teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto działka ta nie została objęta stosowną zgodą na etapie uchwalania Miejscowego planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. W., zatwierdzonego uchwałą Rady m. W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Analizując niniejszą sprawę, Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na to, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie została dokonana przed sporządzaniem planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. i już z tego powodu nie mogła zostać "skonsumowana" w ustaleniach tego planu. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje czy organ I instancji zasadnie czy nie uznał, że nie jest również spełniony warunek dostępu do drogi publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. wniosła B. K. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne ustalenie, że w sprawie nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wskazała, że jej działka w planie obowiązującym do 2003 r. znajdowała się w obszarze [...], w którym utrzymano funkcję mieszkaniową w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową bądź komunalną. Warunkiem było, że działka nie mogła być mniejsza niż 1500 m², a powierzchnia biologicznie czynna 75% powierzchni działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] lipca 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] stycznia 2013 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej w rejonie ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz szamba szczelnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organy zasadnie uznały, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest możliwe, z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Za grunty wykorzystywane na cele rolne i leśne, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Grunt jest wtedy gruntem leśnym, gdy figuruje jako taki w ewidencji gruntów. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na: lasy, oznaczone symbolem – Ls i grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz, lub, w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą - symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps - § 68 ust. 2 pkt 1 i 2 w/w rozporządzenia. Z akt administracyjnych wynika, że działka ew. nr [...] o powierzchni 3114 m² posiada użytek gruntu Ls V i Ls VI. Dowodzi to, że działka inwestycyjna wykorzystywana jest na cele leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc powyższe do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać, że działka inwestycyjna nie znajduje się na terenie, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie działka inwestycyjna nie jest objęta aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast objęta była poprzednio obowiązującym Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. W. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z [...] września 1992 r. został uchwalony w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Ustawa ta przewidywała sporządzanie założeń do planu oraz planów miejscowych sporządzanych jako plany ogólne i szczegółowe (art. 26 ust. 1). Plan z 28 września 1992 r. był planem ogólnym. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchyliła ustawę o planowaniu przestrzennym z 1984 r. i w miejsce planów ogólnych i szczegółowych, wprowadziła jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym odpadła możliwość sporządzenia obok miejscowego planu ogólnego, planu szczegółowego. W tak powstałej sytuacji w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że nie można było zawartych w nadal obowiązujących planach ogólnych, traktowanych obecnie jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, postanowień wskazujących na to, że będzie jeszcze dla danego terenu sporządzony plan szczegółowy, traktować jako norm prawnych tworzących rezerwy terenu pod ewentualną przyszłą regulację nowego planu (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2004r. OSK 714/04 Lex nr 164525). Również w wyroku z dnia 20 października 2000r. sygn. akt IVSA146/98 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony w życie przed uchwaleniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku nie może być tak interpretowany, aby umożliwiał istnienie "rezerwy terenu" pod realizację w odległej przyszłości zabudowy nie dopuszczając aktualnie zabudowy, pod którą teren w planie jest przeznaczony. Uchwała Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] września 1992r. w sprawie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. w § 2 zaleciła Radom Dzielnic – Gmin Miasta W. sporządzenie i uchwalenie miejscowych planów szczegółowych dla obszarów ustalonych planem lub miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego Dzielnic – Gmin W. Dla obszaru objętego w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z dnia [...] września 1992 r. strefą [...], w której to strefie znajduje się działka inwestycyjna, miejscowy plan szczegółowy nie został uchwalony. Z dniem 1 stycznia 1995 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z dnia [...] września 1992 r. dla obszaru strefy [...] z mocy prawa stał się miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Dla obszaru [...] w ramach ustaleń podstawowych przewidziano, że w obszarze tym dopuszcza się utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową bądź komunalną. Jest to zapis ogólny planu. Jednocześnie w uwarunkowaniach i ograniczeniach wynikających ze specyfiki obszaru przewidziano, że plan dopuszcza pozbawienie statusu ochronnego lasów prywatnych na terenach W. i Z. w granicach wskazanych do objęcia planami miejscowymi (Ust. Ogólne Nr 4 pkt. B-8 i B-9). Plan dopuszcza realizację nowej zabudowy na w. wym. terenach na warunkach jak poniżej: - pozbawienia statusu lasów ochronnych, - sporządzenie uszczegółowionych planów miejscowych dla całości wskazanych terenów, - dopuszczenie realizacji jedynie budynków jednorodzinnych, wolnostojących na działkach nie mniejszych niż 1500 m², - utrzymanie terenów biologicznie czynnych na powierzchni nie mniejszej niż 75% powierzchni poszczególnych działek. Skarżąca powołuje się na powyższy zapis, ale nie zauważa, że dotyczy on lasów prywatnych na terenach W. i Z. w granicach wskazanych do objęcia planami miejscowymi (Ust. Ogólne Nr 4 pkt. B-8 i B-9). W dacie uchwalania Planu Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z dnia [...] września 1992 r. obowiązywała ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 11, poz. 79, ze zm.), która w art. 7 ust. 1 pkt. 1 przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 czerwca 1994 r., sygn. akt IIIARN 38/94 (OSNP 1994/10/155) wyraził pogląd, że z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wymagana zgoda właściwych organów na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze powinna być wyrażona w toku przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiada to obowiązującemu modelowi podziału kompetencji organów administracyjnych. Właściwy organ gminy jako gospodarz swego terenu decyduje (rozstrzyga) o kompleksowym kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego na obszarze danej gminy i jeżeli uznaje, że określone tereny mają być przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne, to powinien, dla wykonania swej kompetencji rozstrzygającej w przedmiocie planu miejscowego, uzyskać w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów zgodę organów właściwych według przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organy w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustaliły, że w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z dnia [...] września 1992 r. brak było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgoda taka mogła być ewentualnie udzielona w toku procedury uchwalania szczegółowego planu miejscowego, ale do uchwalenia takiego planu nie doszło. W tej sytuacji, zasadnie Kolegium uznało w zaskarżonej decyzji, że wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.