IV SA/Wa 2071/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej K. I. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 1979 r., znak: [...] wydaną na podstawie §1, § 3 ust. 1 oraz § 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. z 1968 r. Nr 1, poz. 1) Naczelnik Gminy w N. przekazał na rzecz L. w L. nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, położone we wsi N., ul. [...] o łącznej pow. 65,21 ha. Przekazaniu podlegała m.in. działka nr [...] o pow. 6,69 ha stanowiąca byłą własność A. W. Wnioskiem z dnia 12 lipca 2011 r. K. I. (będąca następcą prawnym A. W. - wnuczka byłego właściciela) reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego D. I. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] września 1979 r., w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] o pow. 6,89 ha. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż wydanie decyzji z dnia [...] września 1979 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, bowiem działka nr [...] na dzień jej wydania nie była własnością Skarbu Państwa stanowiła bowiem własność następców prawnych A. W. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] września 1979 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., iż działka nr [...] na dzień wydania kwestionowanej decyzji stanowiła własność Skarbu Państwa, a zatem podlegała przekazaniu w użytkowanie na rzecz L. w L. w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. Pismem z dnia 15 maja 2012 r. K. I. reprezentowana przez pełnomocnika D. I. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu podniosła, iż kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., bowiem wojewoda błędnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. wydanej zdaniem strony z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania K. I. reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego D. I. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż zgodnie z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. rozporządzenie to dotyczy nieruchomości stanowiących własność państwową lub własność jednostek gospodarki uspołecznionej, a położonych na obszarze gromad : 1) nieruchomości rolnych w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 160 § 3 Kodeksu cywilnego, 2) nieruchomości przeznaczonych stosownie do przepisów o terenach budowlanych na obszarze Wsi lub przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego albo stosownie do przepisów o państwowym gospodarstwie leśnym na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną, jeżeli nie zostały jeszcze przekazane na cele, a są lub mogą być wykorzystane na cele produkcji rolnej, 3) nieruchomości wykazanych w ewidencji gruntów jako nieużytki, jeżeli wchodzą w skład gospodarstw rolnych i nie są przeznaczone stosownie do przepisów określonych w pkt 2 na cele nie związane z produkcją rolną. Zgodnie z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia organem uprawnionym do wydania decyzji w sprawie przekazania nieruchomości jest naczelnik gminy, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w pkt 2 i 3, po zasięgnięciu opinii czynnika społecznego, a zwłaszcza samorządu rolniczego. Mocą zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] września 1979 r. orzekającej o przekazaniu na rzecz L. w L. nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, położonych we wsi N., ul. [...] o łącznej pow. 65,21 ha, w części dot. działki oznaczonej nr [...] o pow. 6,69 ha. Uzasadniając swoje stanowisko tym, że ww. działka stanowiła na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy N. własność Skarbu Państwa, podlegała tym samym uregulowaniom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. Organ odwoławczy wskazał, iż podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być wyłącznie ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest wszechstronne zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, który zdaniem organu jest konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu odwoławczego analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] września 1979 r. nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego dotyczącego przekazania w użytkowanie na rzecz L. w L. gruntów o łącznej pow. 65,21 ha, położonych we wsi N. Minister wskazał, iż akta przedmiotowej sprawy stanowią przede wszystkim przesłane przez pełnomocnika skarżącej D. I. potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów którymi dysponowała strona, a także postanowienia Sądu Rejonowego w L. i Sądu Powiatowego w L. Powyższe zdaniem Ministra naruszone zostały, więc przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Oparcie się przez Wojewodę w rozstrzygnięciu kwestionowanej decyzji na szczątkowym materiale dowodowym nie pozwala na ustalenie zgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego co stwarza wątpliwości, czy istniały uzasadnione podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] września 1968 r. Pismem z dnia 25 lipca 2013 r. K. I. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a dodatkowo niezasadnie wskazał na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem wyjaśnienia w ramach uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstaw do przyjęcia, że usunięcie ewentualnych uchybień organu pierwszej instancji mieści się w przesłance "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkcjwo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, zwią oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, okazały się zadane. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylająca decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] września 1979 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albowiem zgromadzone w sprawie akta sprawy stanowią przede wszystkim potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika skarżącej, dokumenty w tym: postanowienie Sądu Powiatowego z dnia [...] stycznia 1970 r. sygn. akt [...], wyrok Sądu Rejonowego dla L. w L. z dnia [...] marca 2003 r. sygn. akt [...] uchylający postanowienie Sądu Powiatowego z dnia [...] stycznia 1970 r. sygn. akt [...]. Załączona została również przez skarżącą do akt sprawy decyzja Naczelnika Gminy N. znak [...] z dnia [...].09.1979 r. dotycząca przekazania na czas nieokreślony na cele rolnicze na rzecz L. m.in. działki gruntu o nr ew. [...] położonej w N. o pow. 6,69 ha. Zdaniem Sądu powyższe zarzuty nie uzasadniały skorzystania przez organ odwoławczy z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, aby w sprawie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zarzuty pod adresem organu pierwszej instancji dotyczą braku zgromadzenia oryginałów dokumentów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Wobec uznania przez Ministra, iż nie jest wystarczające wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dokumenty przedstawione przez stronę skarżącą, wskazując jednocześnie iż nie zachodzi potrzeba zgromadzenia dodatkowych dokumentów a jedynie oryginałów ww. dokumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do przekazania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wojewodzie [...] sprawy do ponownego rozpoznania. Minister był upoważniony do uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie podejmując jakichkolwiek działań mających na celu zgromadzenie wskazanej dokumentacji naruszył zasadę dwuinstancyjności art. 15 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. nie można zatem rozumieć w sposób formalny (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 - lex nr 27873, oraz z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA/WA 721/92 - lex nr 10341). Identyczne stanowisko prezentuje także nauka prawa jednoznacznie wskazując, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (por. m.in. komentarz do art. 138 k.p.a. pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego). Wyraźnie podkreślić też trzeba, że sąd administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość działań organów administracji a postępowanie przed nim nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez sąd ocen o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w skardze kwestii skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy. W kontekście powyżej wskazanych nieprawidłowości, w ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył nie tylko art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, wbrew wymogom wynikającym z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie dopełnił obowiązku wyczerpująco rozpatrzenia materiału dowodowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył także art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaskarżona decyzja (jej uzasadnienie) nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko sądu dokona samodzielnych ustaleń oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie wyda stosowną decyzję. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd zasądził na rzecz pełnomocnika zwrot kosztów na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lita rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490).