II SA/Ol 883/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 16 lipca 2013r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek P. B. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podał on, że wraz żoną, na podstawie umowy najmu, zajmuje lokal o powierzchni użytkowej 26,71 m kw., który jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania i gazu przewodowego, natomiast nie posiada centralnie ogrzewanej wody. Do wniosku załączył deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego za okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku. We wniosku tym wskazał, że w skład jego gospodarstwa domowego oprócz niego wchodzi żona L. B. zaś dochód rodziny z trzech miesięcy wyniósł 4359,78 zł, na który złożyły się renta w wysokości 3459,78 zł oraz pomoc rodziny 900 zł. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji orzekł o przyznaniu P. B.dodatku mieszkaniowego w łącznej miesięcznej kwocie 108,25 zł na okres od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014r. Od decyzji tej odwołanie wniósł P. B., który w pismach z dnia 5, 9, 12 oraz 27 sierpnia 2013r. poddał pod wątpliwość obliczenia organu pierwszej instancji. Podał mianowicie, że organ błędnie obliczył dochód rodziny, tzn. albo ustalił go przy założeniu trzyosobowego gospodarstwa domowego albo do dochodu doliczył zasiłek celowy na dożywianie. Następnie wskazał, że organ obliczając dochód nie uwzględnił potrąceń komorniczych w kwocie 561,89 zł, na poparcie czego przedłożył zaświadczenie z ZUS. Zarzucił także, że w oświadczeniu wskazał wysokość renty w kwocie 416 zł, lecz organ tego nie uwzględnił i przyjął do obliczeń inną kwotę. Podał, że w oświadczeniu nie wpisywał żadnych kwot, a dokonał tego organ. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło sposób obliczenia dodatku mieszkaniowego, przy założeniu, że gospodarstwo domowe P. B. składa się z dwóch osób. Kolegium wskazało także, że wbrew twierdzeniu strony organ nie wziął do obliczeń zasiłków celowych, lecz jedynie rentę i zadeklarowaną pomoc rodziny w wysokości 300 zł. Wyjaśniono także, że organ nie miał podstaw do odjęcia od dochodu potrącanych alimentów. W skardze na tę decyzję P. B. wskazał, że jest niezgodna z prawem gdyż kłamliwie stwierdza, że jego gospodarstwo domowe składa się jedynie z dwóch osób i w składzie gospodarstwa domowego pomija jego syna J. B., nigdy nie zeznał też, że jest inaczej. Swój pierwotny wniosek zaś dotyczący liczby osób w gospodarstwie zmienił po sugestiach pracownika MOPS, który wskazał, że jego rodzina ma za niski dochód. Dołączył oświadczenie syna, które chciał złożyć w chwili składania wniosku, lecz ostatecznie tego nie zrobił. Wskazał, że od 2004 roku jest w separacji. Zarzucił błędne ustalenie wysokości dochodu, co polegać miało na uznaniu za jego przychód płaconych alimentów na rzecz syna i żony oraz doliczeniu renty jego syna. Podał, że jego syn nie jest osobą trzecią, a zatem potrącane na jego rzecz alimenty nie powinny być uwzględnione w dochodzie. Wniósł o ponowne przeliczenie wysokości dodatku przy uwzględnieniu trzyosobowej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" orzekającą o przyznaniu P. B. dodatku mieszkaniowego w łącznej miesięcznej kwocie 108,25 zł na okres od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014r. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło sposób obliczenia dodatku mieszkaniowego przy założeniu, że gospodarstwo domowe P. B. składa się z dwóch osób. Skarżący zarzucił, że organ błędnie przyjął iż jego gospodarstwo domowe składa się jedynie z dwóch osób, niezasadnie pomijając jego syna J. B.. Zarzucił przy tym błędne ustalenie wysokości dochodu, co polegać miało na uznaniu za jego przychód płaconych alimentów na rzecz syna i żony. Wniósł o ponowne przeliczenie wysokości dodatku przy uwzględnieniu trzyosobowej rodziny. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013r., Nr 71 poz. 734) dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 tej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Najistotniejszy dla spornego rozstrzygnięcia jest jednak art. 4 rzeczonej ustawy, według którego przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Ustawodawca w powyższym przepisie wskazał na konieczność korzystania z danego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem, bo taki jest cel wspomnianej ustawy, której przepisy mają umożliwić osobom nie mogącym uiścić opłat za zajmowany lokal pomoc w tym zakresie. Świadczą o tym zwroty "osobom mieszkającym" (art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), "osobom zajmującym" (art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy). W przekonaniu Sądu, skoro przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykaturę przedmiotu wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu. Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów. Centrum życiowe oznacza więc miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, gdzie ześrodkowane są wszystkie jej podstawowe sprawy życiowe, gdzie zgromadziła swoje podstawowe przedmioty potrzebne do egzystencji, a więc upraszczając miejsce, w którym stale przebywa, śpi, gotuje, pierze, czyli tam gdzie spełnia swoje podstawowe potrzeby bytowe (vide: wyrok NSA z dnia 21 września 2011r., I OSK 581/11). W ocenie sądu organy nie wyjaśniły precyzyjnie wszystkich okoliczności sprawy, tj. nie podjęły postępowania mającego na celu zweryfikowanie z iloma osobami skarżący prowadzi swoje gospodarstwo domowe. Tymczasem już we wniosku skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego w rubryce "liczba osób w gospodarstwie domowym" pojawiają się dwie sprzeczne liczby: 2 i 3. (akta adm., k. – 10). Co prawda w piśmie: "Deklaracja o wysokości dochodów członka gospodarstwa domowego" (akta adm., k. – 8) i oświadczeniu z 17 lipca 2013 r. (akta adm., k. – 2) strona wskazała tylko dwie osoby, ale nie rozwiewa to wątpliwości co do faktycznej liczby osób gospodarujących w gospodarstwie domowym skarżącego, zwłaszcza w kontekście wspomnianej treści jego wniosku oraz zawiadomienia wydanego w dniu 16 lipca 2013 r. przez Zakład Lokali i Budynków Komunalnych z którego wynikało, że w lokalu zamieszkiwały 3 osoby (akta adm., k. – 9). Organ zaś nie może dowolnie przyjmować takiej liczby osób. Wspomniany art. 4 nie pozostawia tej kwestii dla oceny czy też uznania organu. Ta regulacja prawna wymaga precyzyjnych wyjaśnień poczynionych przez organ. W ocenie Sądu zatem organy obydwu instancji naruszyły zasadę ogólną wynikającą z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.), zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pogłębianiu tego zaufania służy niewątpliwie podejmowanie przez organ administracji publicznej wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy. Celem tej zasady ogólnej jest także unikanie tworzenia takich sytuacji procesowych, które są dla stron zaskakujące, niedogodne, wskazują na niejasną zmienność ocen faktów lub uprawnień, powodują powstawanie nierówności ich pozycji w postępowaniu bez należytego uzasadnienia w stanie faktycznym lub prawnym sprawy (por. J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, t. 9 Systemu Prawa Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 145). Doniosłość zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. polega również na jej związku z podstawowymi konstytucyjnymi standardami demokratycznego państwa prawnego, w tym z zasadą praworządności. Organ prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powinien zatem przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Dlatego też organy rozpoznając wniosek skarżącego zasadnie uznały, że wykładnia przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie daje podstaw do odliczenia od dochodu alimentów świadczonych przez skarżącego na rzecz członków swojej rodziny. Ustawodawca w powyższym przepisie jednoznacznie określił, w formie katalogu zamkniętego, świadczenia podlegające odliczeniu oraz niepodlegające wliczeniu do dochodu, wobec czego nie może on podlegać wykładni rozszerzającej. Z tych względów także słusznie przy obliczaniu dochodu organ nie uwzględnił potraceń komorniczych. Reasumując, w toku ponownego rozpoznania sprawy należy ustalić czy wskazywany przez skarżącego jako trzecia osoba wchodząca w skład gospodarstwa domowego, jego syn J., rzeczywiście zamieszkuje w mieszkaniu wynajmowanym przez skarżącego i czy faktycznie w tym miejscu mieści się jego centrum życiowe. W razie wątpliwości organ może podjąć inne działania w ramach przysługujących mu środków prawnych, w celu sprecyzowania tej ważkiej dla przedmiotu sprawy okoliczności. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.