IV SA/Wa 2226/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. P. i P. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego i zjazdu na terenie działki nr ew. [...] położonej przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości Z. gmina S. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nie jest możliwe tak jak to przewidziano w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, zapewnienie obsługi komunikacyjnej inwestycji poprzez wybudowanie bezpośredniego zjazdu z działki na drogę krajową nr [...], która jest drogą klasy GP i lokalizowanie nowych zjazdów możliwe jest wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu. Organ wskazał, że działka inwestycyjna nr [...] powstała z podziału działki nr ew. [...] posiada dostęp do sieci dróg publicznych poprzez zjazd zlokalizowany na działce nr ew. [...]. Korzystanie z tego zjazdu jest możliwe po ustanowieniu służebności drogi koniecznej. Następnie po rozpoznaniu wniosku inwestorów B. P. i P. P. z dnia [...] kwietnia 2013r, o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r.. nr [...] działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2013r., poz. 260) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa. utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ww. ustawy) w formie postanowienia. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stanowi on, że: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. W projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w pkt 2 podp. 4 lit. g wskazano, iż teren inwestycji będzie miał zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez skomunikowanie z drogą krajową nr [...] "poprzez zjazd bezpośredni realizowany na warunkach zarządcy drogi". Organ podkreślił, iż droga nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwanego dalej GDDKiA) z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego, oznaczonych symbolem GP. Zgodnie zaś z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...)stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Organ podkreślił, że lokalizowanie zjazdów z drogi klasy GP jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma innej możliwości zapewnienia jakiegokolwiek dojazdu do działki np. poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. W rozpoznawanej sprawie organ nie stwierdził, aby sytuacja w niniejszej sprawie była wyjątkowa. Organ wskazał, że działka inwestycyjna nr [...] posiada dostęp do sieci dróg publicznych poprzez zjazd zlokalizowany na działce nr ew. [...]. Korzystanie z tego zjazdu jest możliwe po ustanowieniu służebności drogi koniecznej. Nie istnieje zatem bezwzględna konieczność lokalizowania osobnego zjazdu na działkę nr [...]. Lokalizacja kolejnego zjazdu z drogi krajowej klasy GP mogłaby powodować zagrożenia w ruchu drogowym. Jednocześnie GDDKiA wskazał, iż organ wydający zaskarżone postanowienie był związany granicami prawa, a uwzględnienie jedynie interesu strony skarżącej doprowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W sprawie niniejszej zarządca drogi dokonał wnikliwego wyważenia interesów przyznając ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], nad interesem indywidualnym inwestora. Zaproponowane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zlokalizowanie zjazdu z działki [...] do drogi krajowej naruszałoby powołane wyżej przepisy rozporządzenia, co należy uznać za niedopuszczalne. Podkreślono również, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Tym bardziej, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu drogowego, które według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło aż 12873 poj./dobę i wzrosło w porównaniu z badaniem z 2005r. o 21% Należy także zauważyć, że zarządca drogi dokonując oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać ani sam ich określać. Organ podkreślił, że rozpoznając przedmiotową sprawę miał przede wszystkim na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013r. wnieśli B. P. i P. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu decyzji. Skarżący zarzucili też obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy i nieustalenie czy zjazd z działki [...] może istotnie powodować zagrożenie w ruchu na drodze krajowej nr [...]. Odpowiadając na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 cytowanej ustawy wynika zaś, że decyzje w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego, dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym przypadku są przepisy ustawy o drogach publicznych. Z art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Tym samym, pasem przyległym jest pas bezpośrednio przylegający do terenu pasa drogowego. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że stosownie do § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...)stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Stwierdzić zatem należy, że lokalizowanie zjazdów z drogi klasy GP jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych gdy nie ma innej możliwości zapewnienia dojazdu do działki np. poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. W rozpoznawanej sprawie nie można uznać aby sytuacja była wyjątkowa. Z akt sprawy wynika, że działka inwestycyjna nr [...] posiada dostęp do drogi publicznych poprzez zjazd zlokalizowany na działce nr ew. [...]. Korzystanie z tego zjazdu jest możliwe po ustanowieniu służebności drogi koniecznej. Z pisma skarżących z dnia 8 maja 2013r. adresowanego do GDDKiA jak też z samej skargi do Sądu wynika, iż w umowie darowizny działki [...] z dnia 8 lutego 2013r. ustanowiono służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez działkę nr [...]. Nie istnieje zatem bezwzględna konieczność lokalizowania osobnego zjazdu na działkę nr [...]. Lokalizacja kolejnego zjazdu z drogi krajowej klasy GP mogłoby powodować zagrożenia w ruchu drogowym. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że w toku postępowania organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był zdaniem Sądu wystarczający do wydania orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji, który uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy, może wypowiadać się co do kwestii objętych decyzją o warunkach zabudowy w zakresie swoich kompetencji. Jeżeli więc chodzi o zarządcę drogi, to zajmuje stanowisko w przedmiocie obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. W żadnej mierze nie posiada uprawnień do warunkowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując uzgodnienia,w kwestii możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ - zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego na drodze będącej w zarządzie organu uzgadniającego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może albo zaakceptować decyzję o warunkach zabudowy i wyrazić zgodę na realizację inwestycji w ustalonej postaci, albo jej nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykazując w uzasadnieniu przyczyny negatywnego stanowiska i wskazując po spełnieniu, jakich przesłanek pozytywne uzgodnienie byłoby możliwe. Nie może dokonać uzgodnienia z zastrzeżeniami, czyli w istocie zanegować uzgodnienie. Sąd badając niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że postępowanie GDDKiA zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś jego efektem było wydanie rozstrzygnięcia, które nie jest sprzeczne z prawem. Organ uzgadniający rozpoznał sprawę w zakresie swojej właściwości, kierując się dbałością o zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na administrowanej przez siebie drodze krajowej. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ uzgadniający kierował się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a szczególnie treścią § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.