II GSK 552/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 924/13 w sprawie ze skargi Z. O., J. O. wspólników spółki cywilnej O. s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W., 2. zasądza solidarnie od Z. O. oraz J. O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2 625 (dwa tysiące sześćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 924/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uwzględnił skargę Z. O. oraz J. O. wspólników spółki cywilnej O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] (pkt I wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II wyroku) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt III wyroku). Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego w siedzibie przedsiębiorcy Z. O. oraz J. O. wspólników spółki cywilnej O., decyzją z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 4 pkt 22 lit. a/, art. 4 pkt 22 lit. h/, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz.1265, dalej: u.t.d.), lp. 5.3,1, lp.5.3.2, lp.5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 6.3.7, lp. 6.3.8, lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2-3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm., dalej: rozporządzenie nr 3821/85), art. 7, art. 8, art. 10 ust. 5 lit. a/ rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE nr L 102/1 z dnia 11.04.2006 r. ze zm., dalej jako: rozporządzenie nr 561/2006) i art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.), nałożył na Z. O. i J. O. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł z tytułu: lp. 6.3.7 - nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień; lp. 6.3.8 - okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę; lp. 6.3.1- nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu - za każdy dzień; lp. 5.2.1 - przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut; Ip. 5.2.2 - przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy za każde następne rozpoczęte 30 minut; lp. 5.3.1 – skrócenia dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; lp. 5.3.2 - skrócenia dziennego czasu odpoczynku za każdą następną rozpoczętą godzinę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał poszczególne naruszenia, przyporządkowując je do konkretnych kierowców, a także wysokość kar wynikających z załącznika nr 3 do u.t.d. Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, organ I instancji, odwołując się do art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców oraz art. 10 ust. 5 lit. a/ rozporządzenia nr 561/2006, podał, że podczas przedmiotowej kontroli przedsiębiorca nie okazał wykresówek ani żadnego innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez R. Cz. za dni: [...] stycznia 2009 r., [...] stycznia 2009 r., [...] stycznia 2009 r.,[...] stycznia 2009 r., [...] stycznia 2009 r., [...] stycznia 2009 r., za okres od [...] lutego 2009 r. do [...] lutego 2009 r., za dzień [...] lutego 2009 r., [...] lutego 2009 r., [...] lutego 2009 r., [...] marca 2009 r. Organ stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania strona przedstawiła tłumaczenie pisma z dnia [...] maja 2009 r., sporządzonego w języku francuskim. Z treści wyżej wymienionego pisma nie wynika jednak, zdaniem organu, że francuskie służby kontrolne zatrzymały wykresówki kierowcy R. Cz. za dni: od [...] lutego 2009 r. do [...] lutego 2009 r., na co powoływali się skarżący. Według WITD w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92c u.t.d. mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie, tj. okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Strona skarżąca nie wykazała również, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy ( art. 92 b u.t.d.). Powyższa decyzja zapadła wskutek dwukrotnego uchylenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) wcześniejszych decyzji organu I instancji (v. decyzja z [...] października 2009 r. uchylona decyzją GITD z [...] czerwca 2010 r. oraz decyzja z [...] maja 2012 r. uchylona decyzją GITD z [...] sierpnia 2012 r.). Po rozpoznaniu odwołania skarżących od decyzji z [...] maja 2013 r. GITD utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielając w całości ustalenia i ocenę prawną organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przeanalizował ponownie wszystkie przypadki naruszeń i dokonał ich prawnej kwalifikacji. GITD podkreślił, że naruszenia w postaci przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku realnie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym i są powodem wypadków i kolizji powodowanych przez przemęczonych prowadzących wielotonowe pojazdy kierowców. Ponadto uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. ze względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien był przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Zdaniem GITD, brak też możliwości uwzględnienia przesłanek egzoneracyjnych, o jakich mowa w art. 92b u.t.d. Właściwa organizacja i dyscyplina pracy ogólnie wymagana w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych implikuje obowiązek bezwzględnego przestrzegania nakazu odbierania przez kierowców wymaganych przerw i odpoczynków oraz respektowania norm prowadzenia pojazdów. Organ wskazał, że to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy i obowiązek kontroli kierowcy. Zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006, to właśnie przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisy rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisy rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania wskazanych przepisów. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszcza się nie tylko sam przedsiębiorca, ale także kierowcy tego przedsiębiorcy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. złożył profesjonalny pełnomocnik Z. O. i J. O. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez: – niewłaściwą wykładnię przepisów art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 polegającą na uznaniu, iż kierowca ma obowiązek rejestrowania za pomocą tachografu cały okres aktywności, w tym swojego czasu wolnego; – niewłaściwą wykładnię przepisów lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez uznanie, że kontrolowany nie przedstawił wykresówki ani też dokumentu potwierdzającego przyczynę jej nieposiadania; 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: – naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikającej z art. 10 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie R. Cz. w charakterze świadka; – naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całej sprawy; – naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a materiał dowodowy wymagał uzupełnienia, mimo niewypełnienia przez organ I instancji wskazań organu odwoławczego z wcześniejszych decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Odnosząc się do kary pieniężnej nałożonej z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, dotyczącego kierowcy R. Cz. w okresie od [...] lutego 2009 r. do [...] lutego 2009 r. skarżący stwierdzili, że w obowiązującym systemie prawnym jedyną podstawę prawną do przedstawienia stosownego dokumentu stanowi lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. Według strony skarżącej, organy I i II instancji oparły swoje stanowisko na nieprawdziwym stanie faktycznym, mianowicie skarżący podczas kontroli w przedsiębiorstwie przedstawili dokument (zaświadczenie) o przyczynie nieposiadania wykresówek za ww. okres. Jest to dokument sporządzony w formie tabelarycznej, w którym oznaczono, iż wykresówki za ww. okres zostały zatrzymane przez organy kontroli. Zatem formalny wymóg przedstawienia do kontroli dokumentu został dopełniony. Organ nie wykazał w żaden sposób, aby zaświadczenie było niezgodne z rzeczywistością, co więcej strona zgłosiła wnioski dowodowe w postaci francuskiego dokumentu potwierdzającego fakt kontroli oraz wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka R. Cz., który miał potwierdzić stanowisko strony. Oba wnioski dowodowe, mające bardzo istotne znaczenie dla sprawy, zostały przez organy zignorowane. W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, wskazując m.in. że świadek R. Cz. został przesłuchany w dniu [...] października 2009 r. w obecności jednego ze wspólników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. (dalej: WSA w G. W.) uwzględnił skargę, uznając, że jest zasadna wyłącznie w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 10 i 77 k.p.a. w odniesieniu do postępowania w przedmiocie nałożenia kary za brak wykresówek, rejestrujących aktywność R. Cz. za okres od [...] lutego 2009 r. do [...] lutego 2009 r. Sąd I instancji zauważył, że odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za delikt administracyjny oparta na normie prawnej art. 92 a u.t.d - nie ma charakteru bezwzględnego. Na przedsiębiorcę trudniącego się przewozem drogowym ustawodawca nałożył szereg obowiązków, których realizacja doprowadzić ma do zapewnienia bezpieczeństwa na drogach. Z woli jednak ustawodawcy nie każde obiektywnie stwierdzone naruszenie przepisów, musi pociągnąć za sobą sankcję w postaci kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Natomiast w myśl art. 92b ust. 1 u.t.d nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a/, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przy czym ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zwolnienia z odpowiedzialności, przewidziane w przepisach prawa, spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne. Rolą zaś organu jest natomiast wnikliwe i wszechstronne zbadanie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd I instancji podkreślił, że przeprowadzając proces badania materiału dowodowego organ winien kierować się przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. WSA w G. W. wskazał, że skarżący w toku postępowania podnosili, iż wykresówki za okres od [...] lutego 2009 r. do dnia [...] lutego 2009 r. zostały zatrzymane przez francuski organ celny bez otrzymania stosownego pokwitowania i wnieśli o przeprowadzenie w tym zakresie dowodu z zeznań świadka R. Cz. (vide pkt 5 pisma z dnia [...] sierpnia 2008 r. k. 112 akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2009 r., uchyloną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r.). Wprawdzie świadek ten został przesłuchany w dniu [...] października 2009 r. (podobnie jak i inni świadkowie), jednakże w sposób naruszający art. 79 §1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., a mianowicie zawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu nie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących. Z tego m.in. powodu decyzja L. WITD z dnia [...] października 2009 r. została przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego uchylona do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. z zaleceniem, aby przesłuchanie odbyło się z zagwarantowaniem pełnomocnikowi stron czynnego udziału w tej czynności. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy nie przesłuchano świadka R. Cz. Świadek ten bowiem nie stawił się na wezwanie organu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nałożono na świadka grzywnę w wysokości 50 zł, a po jej nałożeniu nie wyznaczono jednak kolejnego terminu przesłuchania tego świadka i organ nie wykorzystał dalszych środków przewidzianych w art. 88 k.p.a. W uzasadnieniu natomiast decyzji L. WITD z dnia [...] maja 2012 r. znalazła się jedynie informacja, iż przesłuchanie tego świadka okazało się niemożliwe, ze względu na stały pobyt zagranicą (strona 8 decyzji). Przy czym w aktach sprawy w żaden sposób okoliczność ta nie została nawet uprawdopodobniona. Stąd też, w ocenie WSA, zupełnie niezrozumiałe jest podnoszenie przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę, że świadek R. Cz. został już przesłuchany w dniu [...] października 2009 r., skoro w pierwszej decyzji uchylającej tenże sam organ wskazywał na wadliwość tego przesłuchania. W ocenie Sądu I instancji, w świetle powyższych okoliczności należało uznać, że organy rozpatrujące sprawę naruszyły obowiązek podejmowania wszelkich kroków mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), przy uwzględnieniu wspomnianej specyfiki postępowania w przedmiocie wymierzenia kar na podstawie art. 92a u.t.d., wymagającej od podmiotu zajmującego się transportem inicjatywy dowodowej, zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 2 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 §1 k.p.a.). Dodatkowo Sąd zauważył, że przedstawiony powyżej sposób przeprowadzenia postępowania pozostaje w sprzeczności z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem WSA, niewątpliwie powyższe naruszenia procedury miały istotny wpływ na wynik postępowania w zakresie nałożenia kary za nieokazanie wykresówek dotyczących R. Cz. za okres od [...] lutego 2009 r. do [...] lutego 2009 r. W ocenie Sądu I instancji, przedwcześnie organy inspekcji transportu drogowego uznały, iż nie zachodzą okoliczności uzasadniające wyłączenie odpowiedzialności skarżących, poprzestając jedynie na piśmie francuskiego organu celnego do pełnomocnika skarżących, które to pismo, jak to wynika z jego treści było częścią szerszej korespondencji. Nie sposób bowiem antycypować na obecnym etapie treści ewentualnych zeznań świadka R. Cz. i twierdzić, iż będą one nieistotne. Jednocześnie Sąd wskazał, że wprawdzie nie stwierdził wadliwości decyzji w zakresie pozostałych naruszeń, tj. innych niż nieokazanie wykresówek za okres od [...] lutego 2009 r. do [...] lutego 2009 r., jednakże w związku ze specyficzną konstrukcją wymierzania kar, jako ich sumy i to w wysokości, która zgodnie z art. 93a ust. 3 pkt 1 u.t.d. nie może przekroczyć za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy: 15.000 zł - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, zachodziła konieczność uchylenia decyzji w całości. Ze względu bowiem na wysokość kary za zakwestionowane naruszenie (6000 zł) ostateczne rozstrzygnięcie w tym zakresie zadecyduje, czy będzie to suma wszystkich kar, czy też maksymalna suma wynikająca z powołanego art. 93 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Z przedstawionych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Formułując wskazania w trybie art. 153 p.p.s.a. WSA stwierdził, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ przeprowadzi dowód z przesłuchania świadka R. Cz. z zachowaniem prawa pełnomocnika stron do czynnego udziału w przesłuchaniu tego świadka, chyba że okaże się niemożliwie przeprowadzenie tego dowodu, ale wówczas konieczne jest wykazanie tej okoliczności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. I. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił wyrokowi: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 79 § 2 k.p.a. oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony prawidłowo, gdyż organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, podczas gdy to skarżący, chcąc uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia zobowiązani byli do wykazania zaistnienia przesłanek określonych w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, czego jednak nie uczynili, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał organom na przyjęcie, że naruszenie nastąpiło wskutek nadzwyczajnych, niezależnych od przedsiębiorcy i nie dających się przewidzieć okoliczności, natomiast organ z przyczyn obiektywnych nie miał już możliwości przeprowadzenia innych dowodów powoływanych przez stronę na tę okoliczność; II. Z kolei w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak podaje, z ostrożności procesowej zarzucił: 1) naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że za okoliczność egzoneracyjną, o której mowa w tym przepisie, może być uznane samo tylko lakoniczne i niepoparte żadnymi innymi dowodami twierdzenie skarżących o zatrzymaniu wykresówek z urządzenia rejestrującego (tachografu) przez organy kontrolne innych państw członkowskich, podczas gdy dla uwolnienia się od odpowiedzialności w oparciu o treść art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc normę o charakterze wyjątkowym, to przewoźnik, a nie organ powinien niezbicie dowieść, że do naruszenia doszło wskutek nadzwyczajnych zdarzeń oraz okoliczności, że pomimo zachowania należytej staranności nie można było tego zdarzenia przewidzieć oraz nie można było temu zdarzeniu zapobiec; 2) naruszenie art. 92b ust. 1 u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, iż norma ta może mieć zastosowanie także przy ocenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w przypadku stwierdzenia naruszeń innego rodzaju niż polegających na nieprzestrzeganiu przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku kierowcy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w G. W. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów GITD zaakcentował, że organy administracji dopuściły w toku postępowania dotyczącego rozpatrywanej sprawy wszelkie dowody, jakie tylko mogły być przez organ przeprowadzone. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka kierowcy R. Cz. okazało się natomiast niemożliwie z uwagi na fakt stałego pobytu ww. osoby poza granicami RP. Odwołując się do treści art. 77 § 4 k.p.a. GITD wskazał, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Przepis ten zawiera jedynie zastrzeżenie, iż fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie, co uczyniono na gruncie niniejszej sprawy. Strony natomiast domagając się przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, mając jednocześnie informacje o okolicznościach znanych organowi z urzędu na temat pobytu ww. osoby za granicą, w rzeczywistości wykluczających jego przesłuchanie, nie wskazały choćby aktualnego adresu do korespondencji z tą osobą tak, aby możliwe było przynajmniej wezwanie jej do osobistego stawiennictwa. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób organ miałby ten dowód przeprowadzić. Nie sposób zatem uznać, iż zarzut ten może być uznany za skuteczny - jak przyjął Sąd I instancji - skoro przesłuchanie R. Cz. okazało się niemożliwe z przyczyn obiektywnych i całkowicie niezależnych od organu. Wobec powyższego, organ zobowiązany był dokonać oceny innych dowodów przedłożonych przez stronę, a mających świadczyć o tym, że nieokazanie podczas kontroli wykresówek kierowcy R. Cz. spowodowane było zatrzymaniem tych dokumentów przez służby kontrolne na terenie Francji. Jednakże jedynym dowodem mającym wedle skarżących za tym przemawiać, miała być kopia pisma francuskiego organu celnego do pełnomocnika skarżących. GITD podkreślił, że był to jedyny dokument przedłożony przez skarżących w toku całego postępowania. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ nie miał możliwości wglądu w całość korespondencji skarżących z zagranicznym organem kontrolnym. Zupełnie nieuprawniony jest wobec tego zarzut Sądu dotyczący poprzestania przez organ na analizie tego tylko dokumentu, skoro tylko takim dowodem dysponował organ, gdyż innych skarżący nie przedłożyli. Nie ulega natomiast wątpliwości, że inicjatywa dowodowa w tym zakresie spoczywała wyłącznie na stronach, które jako jedyne mogły dysponować całością dokumentacji uzyskanej od organów celnych Francji. Z treści okazanego przez stronę dokumentu nie sposób z kolei wywieść, ażeby wykresówki kierowcy R. Cz. za okres od [...] do [...] lutego 2009 r. były w ogóle przedmiotem kontroli francuskich organów celnych, a tym bardziej, iżby mogły zostać zatrzymane przez te służby, co organ II instancji jednoznacznie zaakcentował w uzasadnieniu swojej decyzji. Bez wątpienia natomiast, gdyby faktycznie wykresówki kierowcy R. Cz. z okresu objętego kontrolą zostały zatrzymane przez zagraniczne służby kontrolne, to wykazanie tego nie stanowiłoby dla stron najmniejszego problemu. Wystarczyłoby, że strony przedstawiłyby jakikolwiek dokument, choćby tylko uprawdopodabniający, iż były one przedmiotem kontroli lub postępowania obcych organów (np. protokół kontroli, zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego lub w trybie o wykroczenia, mandat karny czy też decyzję o nałożeniu kary), a który niewątpliwie w takim przypadku jest wytwarzany. Tymczasem, w niniejszej sprawie strony nie przedstawiły żadnego dokumentu, który przynajmniej w minimalnym stopniu wskazywałby na możliwość zainteresowania innych służb kontrolnych tego rodzaju dokumentacją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, 8, 10, 77 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a. oraz art. 92c ust.1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym przez błędną jego wykładnię oraz art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do tych zarzutów. Przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych należy przypomnieć, że Sąd I instancji uwzględnił zarzuty skarżących, iż doszło do naruszenia art. 7, 10 i 77 k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do postępowania w przedmiocie nałożenia kary za nieokazanie w toku kontroli w przedsiębiorstwie skarżących wykresówek rejestrujących aktywność kierowcy R. Cz. za okres od [...] lutego 2009 r. do [...] lutego 2009 r. Przy czym skarżący podnosili, że przedmiotowe wykresówki zostały zatrzymane przez francuski organ celny bez otrzymania stosownego pokwitowania. Wnieśli o przeprowadzenie w tym zakresie dowodu z zeznań świadka R. Cz. oraz przedstawili pismo pochodzące od francuskiego organu celnego. Świadek R. Cz. został przesłuchany, jednakże bez zachowania wymogów proceduralnych (nie zawiadomiono pełnomocnika skarżących). Natomiast ponowne jego przesłuchanie okazało się niemożliwe, gdyż według organu, R. Cz. przebywa na stałe za granicą i nie jest znane jego miejsce pobytu. Organ ocenił również przedłożony dokument przetłumaczony z j. francuskiego na j. polski, uznając, że nie potwierdza on w żaden sposób stanowiska strony, jakoby przedmiotowe tarcze tachografu zostały zatrzymane przez zagraniczne organy kontroli. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niesłusznie uznał, że stan faktyczny sprawy w zakresie dotyczącym kary za brak wykresówek rejestrujących aktywność kierowcy R. Cz. za okres od [...] lutego 2009 r. do [...] lutego 2009 r. nie został wyjaśniony, a organy powinny dodatkowo zebrać materiał dowodowy w tym zakresie. Formułując ocenę prawną i wskazania w trybie art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że organ prowadząc ponownie postępowanie winien przesłuchać świadka R. Cz. z zachowaniem prawa pełnomocnika skarżących do czynnego udziału w tym przesłuchaniu, chyba że okaże się niemożliwe przeprowadzenie tego dowodu, ale wówczas konieczne jest wykazanie tej okoliczności. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, zeznania tego świadka mają służyć ustaleniu czy zachodzą przesłanki uzasadniające wyłączenie odpowiedzialności skarżących za stwierdzone w toku kontroli naruszenia na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 92b ust. 1 tejże ustawy. W tym miejscu wypada podkreślić, że trafnie skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji, że WSA w G. W. w sposób całkowicie nieuprawniony powołuje się na treść art. 92b ust.1 ustawy o transporcie drogowym, jako mającego zastosowanie w omawianym zakresie tej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że powyższy przepis, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie ma zastosowania do naruszeń dotyczących obowiązku przechowywania przez przedsiębiorstwo dokumentów związanych z zapisami z urządzeń rejestrujących (tachografów). Jak słusznie podnosi organ, w art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyraźnie wskazuje się, że "nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (...). Norma ta traktuje zatem wyłącznie o przesłankach egzoneracyjnych w przypadku naruszenia norm socjalnych kierowców określonych w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 i jako przepis o charakterze wyjątkowym; nie może być interpretowana rozszerzająco. W żadnym więc razie, przepis ten nie może znaleźć zastosowania przy ocenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia niepolegające na nieprzestrzeganiu norm pracy kierowcy. Wobec tego, wskazanie przez Sąd I instancji na dyspozycję art. 92b ust. 1 u.t.d., jako mogącego mieć znaczenie przy ocenie odpowiedzialności skarżących za naruszenia w zakresie przechowywania i okazywania na żądanie służb kontrolnych dokumentów - wykresówek, należy uznać za nietrafne. Powracając do nurtu rozważań dotyczących naruszeń przepisów procesowych wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej trzeba przypomnieć, że ponieważ w przepisach prawa administracyjnego brak jest normy, która określałaby podmiot tego postępowania, na którym spoczywa ciężar dowodu w znaczeniu materialnym, jak ma to miejsce na gruncie procesu cywilnego (art. 6 k.c.), to konsekwencje nieudowodnienia określonej okoliczności w toku postępowania administracyjnego należy oceniać z punktu widzenia celu danego postępowania administracyjnego, a także możliwości pozyskiwania dowodów przez poszczególne podmioty tego postępowania i ograniczeń w tym zakresie, które wynikać mogą ze specyfiki źródeł dowodowych. W skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska Sądu I instancji, co do kwestii związanych z ciężarem dowodu, gdy chodzi o okoliczności objęte hipotezą art. 92c ust.1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. WSA w G. przyjął, że ciężar dowodu, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do zwolnienia z odpowiedzialności spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne. W tej sprawie na okoliczność zwolnienia się od ponoszenia odpowiedzialności za nieokazanie wykresówek strona zaoferowała dowody w postaci zeznań świadka R. Cz. oraz pismo z francuskiego organu celnego. Zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. W niniejszej sprawie o fakcie zamieszkiwania świadka R. Cz. na stałe poza granicami kraju organ oznajmił stronie w decyzji z dnia [...] maja 2012 r., wskazując, że z tego powodu przesłuchanie ww. świadka jest niemożliwe (k. 53 odwr. akt adm.). W odwołaniu od tej decyzji oboje skarżący, pomimo że uprzednio wnioskowali o przesłuchanie R. Cz., nie tylko nie podważyli, ale nawet nie podjęli próby podważenia przytoczonego stwierdzenia organu. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że wezwanie R. Cz. na przesłuchanie oraz postanowienie z [...] kwietnia 2011 r. o nałożeniu kary porządkowej na tego świadka odebrała jego matka R. Cz., co wynika z adnotacji poczynionych na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłek pocztowych. Sądowi I instancji umknęło także, że Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie skarżących od decyzji z [...] maja 2012 r. zasugerował organowi I instancji wyłącznie przeprowadzenie dowodu z przetłumaczonego pisma francuskiego organu celnego. Powyższa decyzja kasacyjna także nie została przez Z. O. i J. O. zaskarżona do sądu administracyjnego. Natomiast w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji skarżący nie ponowili wniosku o przesłuchanie R. Cz., nie przedstawili również informacji o ewentualnym adresie do korespondencji, na który można było dokonać wezwania tego świadka, pomimo że zostali poinformowani o niezamieszkiwaniu świadka w Polsce. Trafnie zatem skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że Sąd I instancji niezasadnie uznał za skuteczny zarzut skargi nieprzesłuchania świadka R. Cz. Mając to wszystko na uwadze, należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi, który odwołał się do przepisów procesowych, że nie dawały one podstaw do oceny naruszeń, o których mowa w wyroku Sądu I instancji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd I instancji powtórnie oceni legalność zaskarżonej decyzji, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).