IV SA/Wa 2145/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze - oddala skargę - IV SA/Wa 2145/13 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z [...].07.2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].05.2013 r., w której nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 0,88 ha gruntów rolnych klasy III, położonych w granicach działki ew. nr [...], obręb K., gmina S.. Uzasadniając swoje stanowisko Minister przywołał następujące okoliczności. Argumentacja Burmistrza wskazywała, że: -projekt planu przeznaczył ten teren na cele zabudowy rekreacyjnej i usługi turystyczne wraz z komunikacją; -rozdrobnienie gruntów i niewielki areał gospodarstw w miejscowości K. powoduje, że znaczna część gospodarstw zmienia swą funkcję na obsługę rekreacji i turystyki, względnie agroturystykę; -przedmiotowe grunty, częściowo użytkowane rolniczo stopniowo przekształcają się w nieużytki; -gmina S. posiada znaczne tereny gleb o wysokich klasach bonitacyjnych, dominują grunty I-III i stanowią 57,7 % użytków rolnych w gminie; -zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów nie wpłynie negatywnie na możliwości rozwoju rolnictwa. Burmistrz podkreślił, że uzyskał pozytywne opinie Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodał, że: -brak zgody doprowadzi do wyludnienia tej miejscowości; -właściciel nie zamierza prowadzić produkcji rolniczej przez co grunty zmienią się w nieużytek; -istniejący mikroklimat i topografia nie pozwolą na zadowalające plony; -grunty położone są w sąsiedztwie istniejącej zabudowy; -turystyka i wypoczynek to funkcje komplementarne dla rolnictwa. Stanowiska wnioskodawcy nie podzielił Minister i wskazał, że: -brak jest powiązań projektowanej zabudowy z istniejącym zagospodarowaniem terenów sąsiednich (po sąsiedzku występują grunty rolne nie objęte projektem planu); -konieczne jest zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju, a więc ochrona najżyźniejszych gruntów rolnych, których na terenie kraju jest zaledwie 25%, stąd obowiązek racjonalnego nimi gospodarowania; -mimo sąsiedztwa, w znacznej odległości, z nieruchomością rolną w części zabudowaną, realizacja planowanej zabudowy doprowadzi do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w otoczeniu przeważają obszary użytkowane rolniczo; -dalekie sąsiedztwo gruntów zainwestowanych nie przemawia za zmianą tego przeznaczenia; -podstawą wartości użytkowej gleb jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów, a nie chęci właściciela do ich uprawy; -przedmiotowy teren to gleby o wysokiej wartości produkcyjnej, a art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie powstania zawinionych form degradacji gruntów, upoważnia burmistrza do nakazania właścicielowi gruntów wykonania w określonym terminie odpowiednich zabiegów; -potrzeba ochrony gleb o wysokiej bonitacji jest także uwzględniana w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju; - grunty rolne jako środek produkcji charakteryzujący się niepomnażalnością podlegają szczególnej ochronie; -przedłożone dokumenty "Plan odnowy miejscowości K." oraz "Plan rozwoju miejscowości K." nie wymagają odniesienia się, skoro nie stanowią aktów prawa miejscowego; -przedłożone opinie nie odnoszą się do kwestii zasadności zmiany przeznaczenia gruntów; -gleba jest wytworem złożonego procesu, powolnego (1cm wierzchniej warstwy próchniczej na 100-400 lat). Uważana jest za zasób nieodnawialny i powinna podlegać ochronie. We wniesionej skardze Burmistrz Gminy S. zarzucił brak rozważenia wszystkich istotnych okoliczności, a więc art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a., w szczególności zaś nie wskazanie co stanowiłoby merytoryczne uzasadnienie do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego. Stwierdził, że: -wieś K. znajduje się w bliskim sąsiedztwie [...] Parku Narodowego, co przyczynia się do wzrastającego z każdym rokiem ruchu turystycznego, a przez to potrzebą nowoczesnej bazy turystycznej; -turystyka jest niemal jedyną szansą na zatrudnienie dla lokalnych społeczności, a dla władz lokalnych środkiem hamowania odpływu młodych ludzi; -na części gminy S. obecnie niemal nie istnieje rolnictwo towarowe (teren pofałdowany, rozdrobnienie gruntów); -gmina korzysta ze środków unijnych na rozwój turystyki i stara się pozyskać na ten cel inwestorów; -przeznaczenie gruntu pod turystykę nie prowadzi do degradacji terenu; -rozwój turystyki stanowiłby alternatywne źródło dochodu na tym obszarze; -z uwagi na zdominowanie polskiej wsi przez rolnictwo konieczny jest rozwój pozarolniczych funkcji gospodarczych (wielofunkcyjność), -samo rolnictwo nie będzie stanowiło wystarczającego źródła dochodu dla ludności wiejskiej (ubóstwo wsi [...]). W konkluzji Burmistrz powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 11.01.2012 r. II OSK 2031/10, a mianowicie, że ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to ograniczeniem możliwości rozwoju gminy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swą dotychczasową argumentację. Wyjaśnił, że ochrona urodzajnych gruntów rolnych nie stoi w sprzeczności z rozwojem gminy. W granicach gminy S. usytuowanych jest ponad 40 % gruntów o mniejszej przydatności do produkcji rolniczej, które w pierwszej kolejności powinny zostać wykorzystane na cele inwestycyjne. Wynika to już z wniosku Burmistrza, a zatem przytoczony w skardze wyrok NSA nie znajduje do tej sytuacji zastosowania. Grunty rolne właśnie dlatego, że są niepomnażalnym środkiem produkcji, podlegają szczególnej ochronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd oddalił skargę mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a argumentację Ministra uznaje za własną. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że materialnoprawne granice możliwości przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele wyznacza normatywna treść art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z jego treści wynika zasada przeznaczania na cele produkcji, innej niż rolna, w pierwszym rzędzie gruntów niższych klas (w razie braku nieużytków). Posłużenie się w tej regulacji sformułowaniem "przede wszystkim" oznacza, iż prawodawca dopuszcza sytuacje inne, nie precyzując tego rodzaju przypadków (zawarte w skardze skutki wywiodła z tego strona skarżąca). Trafnie w tym kontekście stwierdził Minister, iż należy mieć także na względzie generalne cele ustawy, do jakich należy między innymi zachowanie potencjału produkcyjnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). Zasadnie uznał, że wyrażenie zgody na to wyłączenie, w sytuacji gdy najbliższa zabudowa jest w znacznej odległości od przedmiotowej działki i w dodatku usytuowana dużo dalej od kompleksu leśnego, natomiast wokół działki o nr. ew. [...] znajduje się wyłącznie przestrzeń rolna - byłoby sprzeczne z zasadą ochrony potencjału gruntów rolnych. Przedmiotowy teren o pow. 0,88 ha tworzy zwartą przestrzeń rolną, Nie jest więc rozdrobniony. Stanowi grunty rolne klasy III (IIIa i IIIb). Zgodnie z wywodami strony skarżącej to właśnie działka rolna o znacznej wielkości (jak działka przedmiotowa) w sposób oczywisty stanowi teren o potencjalnie najlepszych walorach ekonomicznych do prowadzenia upraw rolnych. Dzieje się tak, podczas gdy prowadzenie upraw na działkach rozdrobnionych, które należą do różnych właścicieli rzeczywiście może być utrudnione. W rozpatrywanej sprawie jednakże taka sytuacja nie zachodzi. Przede wszystkim jednak należy zgodzić się z argumentem organu, że ochrona gruntów rolnych o wysokich klasach bonitacyjnych nie stoi na przeszkodzie rozwojowi turystyki i rekreacji na terenie gminy. Jak wskazał wnioskodawca gmina S. posiada znaczne tereny gleb o wysokich klasach bonitacyjnych, dominują grunty I-III i stanowią 57,7 % użytków rolnych w gminie. Jednocześnie jednak na ponad 40 % obszaru tej gminy występują grunty słabsze i te w pierwszej kolejności winny być brane pod uwagę w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, jako przeznaczane pod rekreację i usługi turystyczne, w tym mieszkalnictwo pensjonatowe. Chcąc prowadzić taką działalność właściciel działki o nr. ew. [...] może działkę o słabszej klasie bonitacyjnej kupić, a posiadaną obecnie, o ile nie zamierza jej uprawiać sprzedać. Kwestia zatem zamiarów właściciela i braku po jego stronie chęci prowadzenia upraw na bardzo urodzajnych ziemiach nie może usprawiedliwiać zaniechania racjonalnego wykorzystywania przestrzeni rolniczej. Z woli prawodawcy nadal podlega ona ochronie, czego przestrzeganie ma być realizowane w interesie publicznym i to niezależnie od okoliczności, czy aktualny właściciel zainteresowany jest prowadzeniem produkcji rolnej. Ustawodawca wyposażył zresztą burmistrza w stosowne środki przewidziane w art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie powstania zawinionych form degradacji gruntów. Upoważnił mianowicie burmistrza do nakazania właścicielowi gruntów wykonania w określonym terminie odpowiednich zabiegów. Reasumując stwierdzić należy, że rolą gminy w procesie planistycznym jest racjonale gospodarowanie przestrzenią, w tym ochrona gruntów rolnych wyższych klas. Stąd na cele nierolnicze należy przeznaczać grunty wówczas, gdy jest to obiektywnie uzasadnione konkretnymi potrzebami, przeznaczając na ten cel w pierwszej kolejności grunty słabsze, a takie na terenie tej gminy istnieją. Wobec tego odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi trzeba wskazać, że: - w niniejszej sprawie nie uchybiono wymaganiu właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego, istotne okoliczności faktyczne nie są sporne – w tym fakt niezainwestowania dotąd gruntów leżących w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej działki, oraz występowanie na terenie 40% powierzchni gminy gruntów słabszych niż I-III klasy. Co do zasady podstawę orzekania stanowi dokumentacja, zawierająca m. in. elementy wskazane w art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz mogą być to także inne dokumenty oraz wyjaśnienia samego wnioskodawcy; - opinię organu, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i niewymagana w danym przypadku ustawą opinia izby rolniczej, nie mają charakteru wiążącego w sprawie. W rozpatrywanej sprawie organ, pomimo że nie odniósł się bezpośrednio do uzyskanej opinii, wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko jako odmienne od wyrażonego w opiniach wskazując, że kwestii zmiany przeznaczenia w nich nie dotknięto; W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.