II GSK 410/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1467/13 w sprawie ze skargi W. I. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...]; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz W. I. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. I. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące lipiec, wrzesień i październik 2012 r., stwierdzając, że nie został spełniony 6% wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, który zgodnie z art. 26a ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej), jest niezbędny do uzyskania dofinansowania. Objętą skargą decyzją Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Minister wskazał, że zgodnie z art. 26a ust. 1a ustawy o rehabilitacji zawodowej, dofinansowanie do pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje pracodawcy zatrudniającemu co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i nieosiągającemu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 6%. Sposób ustalania tego wskaźnika wynika z art. 2 pkt 6 powołanej ustawy i wymaga on podzielenia przeciętnego miesięcznego stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, w etatach, przez przeciętny miesięczny stan zatrudnienia ogółem również w etatach. Organ wskazał także, że katalog grup osób wliczanych do stanów zatrudnienia określa art. 26b ust. 3 ustawy, który to z kolei przepis odwołuje się do art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Powołany art. 26b ustawy nie odwołuje się natomiast do art. 21 ust. 4 dotyczącego obniżania wskaźnika zatrudniania osób niepełnosprawnych z tytułu zatrudniania osób niepełnosprawnych o szczególnych schorzeniach. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw, aby stosować instytucję obniżania wskaźnika przewidzianego powołanym art. 21 ust. 4 ustawy, do obliczania innych wskaźników zatrudnienia osób niepełnosprawnych, w tym również dla celów określonych w art. 26a ustawy o rehabilitacji. Organ nie podzielił wobec tego zarzutu naruszenia art. 21 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 1998 r. w sprawie rodzajów schorzeń uzasadniających obniżenie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych oraz sposobu jego obniżania (Dz. U. z 1998 r., nr 124, poz. 820 ze zm., dalej: rozporządzenie z 18 września 1998 r.) poprzez ich niezastosowanie, gdyż w jego ocenie nie było podstaw prawnych aby na ich podstawie obniżyć wskaźnik, od którego zależy wypłata dofinansowania. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że przedmiotem podstępowania nie była decyzja uznaniowa gdyż wypłata dofinansowania przysługuje pracodawcy w ściśle określonych przez ustawę warunkach. Sąd I instancji oddalając skargę na tę decyzję stwierdził, że istotą sporu była interpretacja art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i wyjaśnieni czy wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie przy obliczaniu wskaźnika zatrudnienia odnosi się wyłącznie do art. 21 ust. 1 i 5 ustawy, czy odnosi się do całego art. 21. W ocenie Sądu w sposób prawidłowy organ dokonał wykładni językowej. Wskazał, że w art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej wyraźnie i jednoznacznie określono, że zatrudnienie i wskaźnik ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3 ustawy. Zwrot "odpowiednio na zasadach" w żaden sposób, zdaniem Sądu, nie świadczył o tym aby przy obliczaniu wskaźnika można było stosować inne wyjątki przewidziane w pozostałych ustępach powołanego art. 21 ustawy. Sąd I instancji zauważył dodatkowo, że dokonano rozróżnienia ulg w przypadku obliczania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych uzależniając je od tego czy dotyczy miesięcznych wpłat na fundusz, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy, czy też dotyczy to miesięcznego dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1 ustawy, kiedy to art. 21 ust. 4 nie ma zastosowania. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). W. I. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 26b ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez nieprawidłową wykładnię: a) językową polegającą na błędnym uznaniu, że zawarte w art. 26b ust. 3 ustawy odesłanie do art. 21 ust. 1 ustawy nie dotyczy jego całości, a w szczególności konieczności uwzględnienia brzmienia przepisów art. 21 ust. 2 – 5 ustawy, a jedynie części tego przepisu, co należy ocenić jako naruszenie zasad wykładni per non est; b) systemową polegającą na zasadności zastosowania przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z pominięciem wymienionych w nim ust. 2 – 5 art. 21 ustawy, podczas gdy tego rodzaju interpretacja wyklucza jakikolwiek normatywny sens zawartego w art. 26b ust. 3 odesłania do art. 21 ust. 1 ustawy z uwagi na tożsame skutki treści przepisu art. 26a ust. 1 ustawy, sprowadzające się do wykazania, że dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje pracodawcy, który zatrudnia co najmniej 25 pracowników i nie osiąga wskaźnika zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych wynoszącego 6% podczas, gdy konstrukcja odesłania jednoznacznie zakłada zmodyfikowanie/uzupełnienie normy prawnej, do której odesłanie jest skierowane, co jest możliwe wyłącznie w przypadku zastosowania całej treści przepisu art. 21 ust. 1 ustawy, a więc również w zakresie wyrażenia "z zastrzeżeniem ust. 2 - 5 i art. 22"; 2. art. 21 ust. 4ustawy o rehabilitacji zawodowej w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia z 18 września 1998 r., poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie skutkujące w konsekwencji nieprawidłowym ustaleniem, że wnioskodawca nie spełnia wymogu minimalnego, wymaganego przepisem art. 26a ust. 1a ustawy o rehabilitacji zawodowej, wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, podczas gdy zastosowanie ww. przepisów prowadzi do odmiennego wniosku i powinno skutkować przyznaniem skarżącemu miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc marzec 2012 r. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji, rozpoznanie skargi na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, a następnie jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2013 r. ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu od skargi kasacyjnej, kosztów wpisu od skargi i wynagrodzenia adwokackiego według norm przepisanych. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania zarzutami skargi kasacyjnej zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, chyba że zachodzi jedna z przyczyn nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, którą Sąd ten obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie wystąpiła żadna z okoliczności powodujących nieważność postępowania przed Sądem I instancji i tym samym brak jest jakichkolwiek przeszkód uniemożliwiających rozpoznanie skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dotyczą one błędnej wykładni art. 26b ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej. W związku z tym, że skarżący zarzuca Sądowi I instancji uchybienie w postaci niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie jest bezsporny i w rezultacie jest on wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł błędną wykładnię, zarówno w znaczeniu językowym, jak i systemowym art. 26b ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 w związku z art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że odesłanie zawarte w art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji do art. 21 ust.1 i 5 oraz art. 28 ust. 3 ustawy, nakazujące odpowiednie stosowanie zasad uregulowanych w odsyłanych przepisach przy ustalaniu zatrudnienia osób niepełnosprawnych i jego wskaźnika, pomija wyjątki uregulowane w ust. 2 do 5 art. 21 ustawy w sytuacji, gdy w art. 21 ust. 1 ustawy zastrzeżono ich zastosowanie na wypadek zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 2 - 5 art. 21 ustawy. Według wykładni przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, przy obliczaniu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, uprawniającego do otrzymania przez pracodawcę dopłat z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, należy wybiórczo stosować art. 21 ust. 1 i ust. 5 ustawy bez uwzględnienia regulacji zawartej w ust. 4, do których ustawodawca odsyła w ust. 1 art. 21 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji wskaźnik zatrudnienia i stan zatrudnienia ustala się "odpowiednio na zasadach" określonych w art. 21 ust.1 i ust. 5 ustawy. Sformułowanie, jakim posłużył się ustawodawca w art. 26b ust. 3 ustawy, nie oznacza, aby przy obliczaniu tego wskaźnika należało brać wyjątki wymienione w art. 21 ust. 1 ustawy. Gdyby celem ustawodawcy było zastosowanie art. 21 ustawy w całości dla obliczenia współczynnika osób niepełnosprawnych oraz stanu ich zatrudnienia u danego pracodawcy wówczas w art. 26b ust. 3 ustawy nie wymieniono by poszczególnych ustępów art. 21 ustawy. W ocenie Sądu I instancji "ustawodawca dokonał rozróżnienia ulg w przypadku obliczania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, uzależniając je od tego, czy dotyczy to miesięcznych wpłat na Fundusz, o jakich mowa w art. 21 ust. 1 ustawy i wtedy będzie miał zastosowanie ust. 4 tego artykułu, dający możliwość uwzględnienia zatrudnienia osób niepełnosprawnych ze schorzeniami szczególnie utrudniającymi wykonywanie pracy, czy też dotyczy to miesięcznego dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu ich zatrudnienia, o jakich mowa w art. 26b ust. 1 ustawy. Wówczas przepis art. 21 ust. 4 nie ma zastosowania. Zatem, jak przyjął Sąd I instancji, obniżenie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w oparciu o art. 21 ust. 4 ustawy jest możliwe przy wpłatach przedsiębiorcy na rzecz PFRON natomiast w przypadku dopłat uzyskiwanych przez przedsiębiorcę taka sytuacja nie zachodzi i w konsekwencji art. 21 ust. 4 nie ma zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni dokonanej przez Sąd I instancji. W myśl art. 26b ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej miesięczne dofinansowanie przysługuje na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia ujęte w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, którą prowadzi Fundusz, wykorzystując PESEL oraz przekazywane drogą elektroniczną do Funduszu informacje. Zgodnie z art. 26b ust. 3 ustawy zatrudnienie i wskaźnik, o których mowa w art. 26a ust.1, 1a i 1b, ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3 ustawy. Pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Miesięczne dofinansowanie przysługuje do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego w kwocie: 180% najniższego wynagrodzenia (osoby niepełnosprawne o znacznym stopniu niepełnosprawności), 100% najniższego wynagrodzenia (osoby niepełnosprawne o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności), 40% najniższego wynagrodzenia (osoby niepełnosprawne o lekkim stopniu niepełnosprawności) (art. 26a ust. 1 ustawy). Miesięczne dofinansowanie nie przysługuje pracodawcy zatrudniającemu co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i nieosiągającemu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 6% (art. 26a ust. 1a). Kwoty, o których mowa w ust. 1, zwiększa się o 40% najniższego wynagrodzenia w przypadku osób niepełnosprawnych, w odniesieniu do których orzeczono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe, całkowite zaburzenia rozwojowe, epilepsje lub niewidomych (art. 26b ust. 1b). Stan zatrudnienia oraz wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, określone w art. 26a ust. 1, ust. 1a i 1b ustawy, oblicza się, odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i ust. 5 ustawy. Zgodnie z art. 21 ust.1 ustawy pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2 - 5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz wysokości stanowiącej iloczyn 40%, 65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6%, a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych oznacza w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy przeciętny miesięczny udział procentowy osób niepełnosprawnych w zatrudnieniu ogółem i przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Wykładnia literalna art. 21 ust.1 ustawy w powiązaniu z art. 26b ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że przy stosowaniu tego przepisu należy mieć na uwadze wyjątki, o których mowa w ust. 2 do 5 tego przepisu. Odpowiednie stosowanie zasad uregulowanych w art. 21 ust. 1 i 5 obowiązujących przy dokonywaniu wpłat na PFRON dla oszacowania stanu zatrudnienia i wskaźnika osób niepełnosprawnych na potrzeby wypłacania dofinansowania do pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych u przedsiębiorcy oznacza również zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 21 ust. 4 ustawy. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie przypadku ujętego w ust. 4 tego przepisu na potrzeby ustalenia współczynnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych dla celów, o których mowa w art. 26b ust. 1 (dopłaty) ustawy, to odpowiednie zastrzeżenie znalazłoby się w art. 26b ust. 3 ustawy. W związku z tym, że ustawodawca nie zawarł takiego zastrzeżenia w art. 26b ust. 3 ustawy to odesłanie do art. 21 ust. 1 ustawy tam zawarte należy rozumieć, jako obejmujące wyjątki określone w tym przepisie. Zwrot zawarty w art. 26b ust. 3 ustawy: "ustala się odpowiednio na zasadach" oznacza, że celem ustawodawcy było stosowanie przez organy wypłacające świadczenia z Funduszu PFRON zasad dotyczących wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, jakie obowiązują przy ustalaniu obowiązku ponoszenia opłat przez przedsiębiorców na rzecz Funduszu, o ile z przepisów ustawy regulujących przyznawanie dopłat dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnoprawne nie wynika nic innego. W związku z tym Prezes PFRON powinien, stosownie do treści art. 26b ust. 3 w związku z art. 21 ust.1 ustawy, przed przyznaniem płatności dokonać analizy sytuacji przedsiębiorcy pod kątem wyłączeń przewidzianych w ust. 2 do 5 art. 21 ustawy, w tym w ust. 4 art. 21 ustawy. Oznacza to, że w przypadku zatrudnienia osób niepełnosprawnych ze schorzeniami szczególnie utrudniającymi jej wykonanie wskaźnik zatrudnienia osób niepełnoprawnych, wynoszący co najmniej 6%, będzie mógł zostać obniżony na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy. Natomiast niewystąpienie okoliczności wymienionych w ust. 4 będzie skutkować tym, że wskaźnik zatrudnienia zostanie ustalony wprost w oparciu o art. 21 ust. 1 ustawy. Za takim rozumieniem art. 26b ust. 3 ustawy i art. 21 ust. 1 ustawy przemawia, jak trafnie zauważa skarżący, wykładnia systemowa. Regulacje dotyczące obowiązku ponoszenia opłat na rzecz PFRON przez przedsiębiorców zatrudniających osoby niepełnosprawne, jak i te dotyczące przyznawania dofinansowania przez PFRON dla tej grupy pracodawców, ujęto w rozdziale V ustawy zatytułowanym: "szczególne obowiązki i uprawnienia pracodawców w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych". Takie usystematyzowanie praw i obowiązków przedsiębiorców pozwala przyjąć, że uregulowania tam zawarte, dotyczące zasad zarówno ponoszenia wpłat na Fundusz, jak i świadczeń wypłacanych pracodawcom przez Fundusz, mają charakter komplementarny. Podkreślenia wymaga pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2070/12), w myśl którego dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych jest swego rodzaju premią za umożliwienie przez pracodawcę adoptowania się zatrudnionych osób niepełnosprawnych do społecznej gospodarki rynkowej. Im większy jest stopień niepełnosprawności tym mniejsza potencjalna możliwość uzyskania przez osobę niepełnosprawną zatrudnienia. Z wymienionych powodów zarzut błędnej wykładni art. 26b ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 i w związku z art. 26a ust. 1 ustawy należało uznać za zasadny. W związku z tym, że w skardze kasacyjnej zawarto jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego i zarzut ten jest usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a także uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa PFRON z dnia [...] stycznia 2012 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.