II SA/Gl 1634/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej w R. przy ul. [...],[...],[...] i [...] Decyzja ta wydana została na rzecz inwestora – obecnie skarżącego "A" Sp. z o.o. w W. Pismem z dnia [...] r. uczestniczka postępowania J.K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z prośbą o interwencję w związku z naruszeniem przepisów prawa przy lokalizacji wybudowanej studni kanalizacyjnej przy ul [...] w R.. Wniosła o doprowadzenie do posadowienia tej studni w odległości 1,5 m od budynku. W dniu [...] r. przeprowadzone zostały oględziny wykonanych robót budowlanych, podczas których stwierdzono, że studzienka kanalizacyjna G 1 zrealizowana w ramach projektu zatwierdzonego powołaną na wstępie decyzją, wykonana została z przesunięciem ok. 1,0 m w kierunku drogi dojazdowej bocznej w stosunku do lokalizacji przewidzianej w projekcie. Jej krawędź jest zlokalizowana w odległości ok. 40 cm od ściany zewnętrznej budynku uczestniczki. W toku postępowania do akt sprawy dołączone zostało pismo inspektora nadzoru E.J. z dnia [...] r. o dokonanie zmiany w projekcie polegającej na przesunięciu przedmiotowej studni. Na piśmie tym widnieje adnotacja projektanta o treści: "wyrażam zgodę – zmiana nieistotna". Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji w trybie art. 61a k.p.a. odmówił uczestniczce wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowej studzienki. W uzasadnieniu wskazano, że studzienka została przesunięta nieznacznie w granicach tej samej działki drogowej należącej do gminy, zaś uczestniczka nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Na skutek wniesionego zażalenia (w aktach sprawy brak tego zażalenia), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji. Zasadniczo wskazał w uzasadnieniu, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie następuje z urzędu, a więc bez względu na przymiot strony osoby wnioskodawcy, a w razie braku przymiotu strony organ winien był rozważyć nadanie temu wnioskowi biegu w trybie skargowym. Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu lokalizacji przedmiotowej studzienki, o czym poinformował skarżącą, Gminę R., uczestniczkę postępowania i A.W.. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie. W ocenie organu dokonane przez inwestora odstępstwo jest odstępstwem nieistotnym w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Wskazano też, że jako strony postępowania uznano inwestora oraz właściciela gruntu, przez który przebiega przedmiotowa sieć, natomiast właściciele sąsiedniej nieruchomości nie mają interesu prawnego i nie mogą być uznane za strony tego postępowania. Na skutek wniesionego przez uczestniczkę postępowania odwołania (w aktach sprawy brak tego odwołania), organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że J. K. jest stroną przedmiotowego postępowania jako właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] w R., a więc w bezpośrednim sąsiedztwie spornej studzienki. Dalej obszernie zacytowano przepisy ustawy Prawo budowlane i skonstatowano, że organ pierwszej instancji przedwcześnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania, przed zbadaniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zwrócono uwagę na brak projektu budowlanego i niekompletność kopii decyzji zatwierdzającej ten projekt. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. po raz kolejny umorzył postępowanie stwierdzając, po uzupełnieniu dokumentacji, że odstępstwo od projektu budowlanego miało charakter nieistotny. W odwołaniu od tej decyzji uczestniczka postępowania wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, prawa budowlanego i warunków technicznych wykonania i odbioru sieci kanalizacyjnych. W jej ocenie zmiana lokalizacji studzienki jest samowolą budowlaną i nie jest zgodna z odległościami określonymi w warunkach technicznych wykonania i odbioru sieci kanalizacyjnej. Uczestniczka dołączyła do odwołania kopię strony 13. tych warunków. Wskazała ponadto, że naruszenie jej interesu polega na niemożliwości zrealizowania drenażu budynku, a ponadto zrealizowana w ten sposób studzienka wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ludzi, mienia i środowiska. Rozpoznając to odwołanie, organ odwoławczy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy powołał się na art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, z treści którego wyprowadził wniosek, że dokonane przez inwestora odstępstwo od projektu budowlanego miało charakter istotny. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien był wdrożyć postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na poparcie tego stanowiska organ zacytował fragment uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 25 lipca 2012 r. w sprawie II SA/Gl 352/12. W skardze na powyższą decyzję skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zmiana lokalizacji studzienki o ok. 1 m wzdłuż linii kanalizacyjnej w kierunku drogi dojazdowej bocznej jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu w sytuacji, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do odmiennego wniosku. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 36a ust. 1 i 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że jeżeli odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie dotyczy zmiany zagospodarowania działki i nie powoduje zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego oraz nie oddziałuje na uzasadnione interesy osób trzecich, to okoliczność ta oznacza, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, które wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestniczka postępowania J. K. podważyła prawdziwość i zasadność twierdzeń skarżącej. Ponownie powołała się na "Warunki techniczne wykonania i odbioru sieci kanalizacyjnych". Wniosła o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zostało w sprawie wyjaśnione, ani ustalone, czy i z jakiego tytułu J. K. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją - w rozumieniu art. 28 k.p.a. W toku postępowania organy obu instancji dostrzegały tę kwestię dokonując odmiennej oceny pod kątem interesu prawnego uczestniczki. Organy nie poparły jednak swojej oceny dowodami zgromadzonymi w sprawie. Wskazać przyjdzie, że zasadne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż właścicielowi nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] przysługuje przymiot strony z uwagi na ochronę jego interesu prawnego w związku z lokalizacją spornej studzienki. Z akt sprawy, ani też z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, czy J. K. jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości względnie, czy przysługuje jej inny tytuł prawny do tej nieruchomości. Pomimo, że w toku postępowania zwrócono uwagę na konieczność wyjaśnienia tej kwestii (vide: postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r., k.13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), to do wyjaśnienia takiego nie doszło. Posesja przy ul. [...] zlokalizowana jest na działce gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Z informacji z rejestru gruntów dołączonej do projektu budowlanego wynika, że ujawnionymi właścicielami tej działki są A. i W. S. Dane te zostały potwierdzone dołączonymi do akt sprawy dokumentami w postaci wypisu z rejestru gruntów Starosty [...] z dnia [...] r. oraz zaświadczeniem z tej samej daty z księgi wieczystej dawnej Sądu Rejonowego w W. oznaczonej jako R. wyk [...] (przy czym nazwisko właścicieli występuje tam jako S.względnie S.). Jakkolwiek data ostatniego wpisu w księdze wieczystej ([...] r.) z dużym prawdopodobieństwem sugeruje, że wpisy te nie są aktualne, to jednak w aktach sprawy brak jest dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie aktualnego właściciela tej nieruchomości, a tym bardziej dokumentów lub innych dowodów, z których wynikałby tytuł prawny J. K. do tej nieruchomości. Sama okoliczność zamieszkiwania pod wskazanym adresem nie przesądza o istnieniu interesu prawnego, a co najwyżej o interesie faktycznym uczestniczki postępowania, a ten nie stanowi podstawy do uznania jej za stronę. Brak wyjaśnienia i ustaleń w powyższym zakresie mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Jeżeli bowiem okazałoby się, że J. K. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., wówczas postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesionym przez nią odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji winno zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli natomiast w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego organ ustali, że J. K. jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, wówczas rozpozna merytorycznie jej odwołanie. Wskazać wobec tego należy, że dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji ocena co do charakteru odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest trafna. Przypomnieć wypadnie, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają wprost definicji istotnego bądź nieistotnego odstąpienia (odstępstwa) od zatwierdzonego projektu budowlanego. Należy zatem a contrario odwołać się w tym względzie do treści art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Stąd też za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, należy uznać m.in. zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu i charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. W przypadku inwestycji liniowych, do których zaliczyć należy budowę kanalizacji, przede wszystkim istotny jest zakres objęty projektem zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy, a także parametry realizowanej kanalizacji. W sprawie pozostaje poza sporem, że nastąpiła zmiana lokalizacji studzienki G1 na działce oznaczonej nr [...] (obecnie: [...]) polegająca na jej przesunięciu o ok. 1,00 m w stosunku do lokalizacji wynikającej z zatwierdzonego projektu budowlanego przez co doszło do zbliżenia tej studzienki w kierunku budynku położonego na działce nr [...]. Podkreślenia wymaga, że przesunięcie to nastąpiło bez zmiany projektowanego przebiegu sieci oraz w obrębie tej samej działki gruntu. Nie doszło przy tym do zmiany jakichkolwiek parametrów inwestycji. W takiej sytuacji stwierdzić przyjdzie, że nie doszło do zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Zakres ten, dla terenu na którym zlokalizowana jest przedmiotowa studzienka, został określony w planie zagospodarowania terenu – rysunek nr 2 załącznika do pozwolenia na budowę. W zakresie tym znalazł się projektowany przebieg sieci wraz ze studzienkami i przyłączami. Niewielka zmiana lokalizacji studzienki w obrębie tej samej działki gruntu nie zmienia tego zakresu, a zatem nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiana ta pozostaje również bez wpływu na możliwość zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...]. Wskazać w tym miejscu wypadnie, że ocena prawna wyrażona w powoływanym przez organ odwoławczy wyroku tut. Sądu z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 352/12, nie jest wiążąca w niniejszej sprawie ani dla organów administracji publicznej, ani dla Sądu. Niezależnie od tego, i co ważniejsze, powołany wyrok zapadł na gruncie sprawy o zdecydowanie odmiennym stanie faktycznym. W tamtej sprawie doszło bowiem przede wszystkim do istotnej zmiany charakterystycznych parametrów sieci takich jak przekrój przewodu sanitarnego (z 90 mm na 200 mm). Ponadto całkowicie zrezygnowano z jednej ze studni przewidzianych w projekcie. Nie sposób zatem przyjąć, że z wyroku tego płynie wniosek jakoby sama zmiana lokalizacji studzienki kanalizacyjnej stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe wywody Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, a zatem brak jest podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania naprawczego z art. 51 ust. 1 tej ustawy. Dodać też wypadnie, że kwalifikacji odstąpienia dokonuje projektant (art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego), co w kontrolowanej sprawie miało miejsce (vide: adnotacja projektanta na piśmie inspektora nadzoru z dnia 29 października 2010 r. - k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jakkolwiek dokonana w ten sposób kwalifikacja nie przesądza bezwzględnie o charakterze odstąpienia, jednak odmienna ocena organu w tej kwestii musiałaby zostać poparta stosownymi dowodami i argumentacją. Odnieść się jeszcze wypadnie do stanowiska uczestniczki postępowania tak w zakresie naruszenia jej interesu prawnego, jak i naruszenia warunków technicznych wykonania i odbioru sieci kanalizacyjnych. Kwestia naruszenia interesu prawnego może podlegać ocenie jedynie w sytuacji, kiedy uczestniczce przysługiwał będzie przymiot strony postępowania, o czym już wcześniej była mowa. Gdyby po wyjaśnieniu tej kwestii okazało się, że taki przymiot jej przysługuje, wówczas należałoby rozważyć, czy przedmiotowa zmiana lokalizacji studzienki narusza jej interes prawny. W ocenie Sądu do takiego naruszenia nie doszło w wyniku zmiany lokalizacji studzienki. Wskazać bowiem przyjdzie, że zmiana lokalizacji studzienki nastąpiła w obrębie działki, do której uczestniczce nie przysługuje żaden tytuł prawny (działka jest własnością Gminy). Powoływanie się na przyszłe zamierzenie inwestycyjne mające polegać na wykonaniu drenażu budynku na sąsiedniej działce, w stosunku do której potencjalny inwestor nie posiada tytułu do dysponowania nią na cele budowlane, również nie może świadczyć o naruszeniu interesu prawnego. Wbrew twierdzeniom uczestniczki nie doszło też do naruszenia warunków technicznych w rozumieniu prawa budowlanego. Brak jest bowiem w obowiązującym systemie prawa takich przepisów, które określałyby kwestie odległości przewodów kanalizacyjnych od obiektów budowlanych. Wskazywane przez uczestniczkę opracowanie pt. "Warunki techniczne wykonania i odbioru sieci kanalizacyjnych" nie stanowi zbioru norm prawnych. Nie jest to akt prawny wydany w oparciu o obowiązujące przepisy. Nie jest też źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Nie może być zatem stosowany przez organy administracji publicznej, gdyż kłóciłoby się to z podstawową zasadą działania organów w granicach i na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Należy też wskazać uczestniczce postępowania, że sam wydawca powoływanego przez nią opracowania w przedmowie do niego wyraźnie informuje, że "Warunki..." nie są przepisami techniczno-budowlanymi, ani innymi przepisami wykonawczymi (zob.: S. Płuciennik, J. Wilbik: "Warunki techniczne wykonania i odbioru sieci kanalizacyjnych", wyd. COBRTI INSTAL, Warszawa 2003, str. 1). Na koniec zauważyć jeszcze wypadnie, że w aktach sprawy brak jest zażalenia uczestniczki postępowania na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r., jak również jej odwołania od decyzji tego organu z dnia [...] r. W świetle dokonanej wyżej przez Sąd oceny, braki te nie mają bezpośredniego wpływu na treść wyroku. Organ winien je jednak uzupełnić, albowiem nie można wykluczyć, że w przypadku ewentualnej ponownej kontroli sądowoadministracyjnej treść tych środków zaskarżenia będzie miała wpływ na ocenę legalności wydanych przez organ odwoławczy rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą Spółkę wpis sądowy w kwocie 500,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240,00 zł, wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów. Wobec faktu, że uzupełnienie materiału dowodowego jest niezbędne wyłącznie w zakresie pozwalającym na ustalenie przymiotu strony uczestniczki postępowania, organ odwoławczy uzupełni ten materiał w trybie art. 136 k.p.a., a następnie rozpozna odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 maja 2013 r.