IV SA/Gl 397/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt W. P. w rodzinnej pieczy zastępczej a w pozostałym zakresie skargę oddala. Wnioskiem z dnia 16 listopada 2012 roku M. P. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z prośbą o "odstąpienie od ustalenia opłaty" za pobyt jej córki W. P. w spokrewnionej rodzinie zastępczej, powołując się na wyjątkowo trudną sytuację materialno-bytową swojej czteroosobowej rodziny, utrzymującej się wyłącznie ze świadczeń z pomocy społecznej. Kierownik Działu Profilaktyki i Pomocy Dziecku i Rodzinie Ośrodka Pomocy Społecznej w G., po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] ustalił na rzecz M. P. comiesięczną opłatę za pobyt jej córki W. P. w rodzinnej pieczy zastępczej w wysokości: 660,00 - złotych w okresie od 1 listopada 2012 roku do 30 września 2013 roku oraz 510,97 - złotych w okresie od 1 do 24 października 2013 roku (punkt pierwszy), zobowiązał ją do ponoszenia wymierzonej opłaty solidarnie z ojcem dziecka H. P. (punkt drugi), odmówił jej odstąpienia od ustalenia powyższej opłaty (punkt trzeci) oraz wskazał, iż należności za okres od 1 listopada 2012 roku do 31 grudnia 2012 roku należy przekazać na wskazany rachunek bankowy w terminie do 31 stycznia 2013 roku, natomiast pozostałe wpłaty za okres od 1 stycznia do 24 października 2013 roku należy wpłacać w terminie do 10-go każdego miesiąca za dany miesiąc. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż W. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. została umieszczona w spokrewnionej rodzinie zastępczej, a decyzją z dnia [...] roku przyznano świadczenie na pokrycie kosztów jej utrzymania od dnia 1 stycznia 2012 roku do czasu osiągnięcia przez dziecko pełnoletności, tj. do dnia [...] roku w wysokości 660,- zł. miesięcznie. W związku z powyższym została ustalona comiesięczna opłata za jej pobyt w rodzinnej pieczy zastępczej w wysokości: 660,- zł., z powołaniem na przepis art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. nr 149, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "ustawa") oraz postanowienia Uchwały Nr XX/409/2012 Rady Miejskiej w G. z dnia 31 maja 2012 roku w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 24 lipca 2012 roku, poz. 2998, zwanej dalej w skrócie jako: "uchwała"). M. P., pismem z dnia 11 grudnia 2012 roku, wniosła odwołanie od powyższej decyzji postulując o jej zmianę i odstąpienie od obowiązku zwrotu kosztów pobytu jej córki w spokrewnionej rodzinie zastępczej, a także opisała bardzo trudną sytuację materialną i bytową swojej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją dnia [...] roku, [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołało literalne brzmienie art. 193 ust. 1 i 2 oraz art. 194 ust. 1 ustawy i stwierdziło, iż stronie odwołującej się zapewniono czynny udział w postępowaniu, bowiem odebrała ona zawiadomienie o jego wszczęciu oraz złożyła wniosek w zakresie opłat za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, tj. spokrewnionej rodzinie zastępczej, który to obowiązek jest oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego. W rozpatrywanej sprawie dokonano sprawdzenia okoliczności, które stanowiły przesłanki do ustalenia opłaty za pobyt jej córki – W. P. (ur. [...] roku) w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Zauważono, iż organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy oraz ma dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona i jaki ma wpływ na przyznane stronie uprawnienia. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty stanowią materiał dowodowy niezbędny do wydania i poprawnego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Już w samym rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dokonując, w taki sposób, kontroli decyzji organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że odpowiada ona wymogom stawianym przez art. 107 § 3 K.p.a., bowiem organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i zastosował właściwe przepisy prawa oraz odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko. Nadto, odwołującej zapewniono wszelkie prawa i uprawnienia, dlatego działania organu pierwszej instancji były wystarczające i przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz są prawidłowo udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym. W sprawie zastosowano również właściwe normy prawne, w tym wspomnianą uchwałę Rady Miejskiej w G., która jest w tej sprawie wiążąca. W ocenie Kolegium środki budżetowe dla wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej muszą zostać zabezpieczone w ilości pozwalającej na korzystanie z nich przez wszystkich uprawnionych a ustawodawca przyjął zasadę, zgodnie z którą, pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę. Jednakże społeczeństwo i jego obywatele muszą żyć w przekonaniu, że organy Państwa dbają o to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i otrzymywały je wyłącznie osoby uprawnione, a w przeciwnym wypadku należałoby uznać, że instytucje odpowiedzialne nie wykonują swoich ustawowych obowiązków i marnotrawią środki publiczne. Na powyższą decyzję organu odwoławczego osobistą skargę, pismem z dnia 11 grudnia 2012 roku, wniosła M. P., domagając się zwolnienia z ponoszenia przez nią kosztów pobytu córki u babci, w spokrewnionej rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu skargi wskazała na bardzo trudną sytuację materialną jej rodziny, utrzymującej się z renty socjalnej syna w wysokości 580,-zł. miesięcznie, który ma orzeczony znaczny stopnień niepełnosprawności, trzech zasiłków rodzinnych (łącznie 115,- zł.) i trzech świadczeń z funduszu alimentacyjnego (3x 185,- zł.) oraz opisała niekorzystne warunki mieszkaniowe związane również ze znaczną niepełnosprawnością syna i lekką niepełnosprawnością córki, co doprowadziło do konieczności zamieszkania W. P. u babci. Skarżąca szczegółowo wyliczyła wydatki rodziny podnosząc, iż nie ma możliwości opłacenia kwoty 660,- zł. miesięcznie z tytułu opłaty za pobyt córki u babci, co więcej jej sytuacja uległa znacznemu pogorszeniu w stosunku do ustaleń poczynionych przez organy administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jedynie w części zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uchylenie decyzji przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak również w przypadku innych wad, jeżeli mogły mieć one istotny wpływ za wynik sprawy (lit. c). Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia[...] , [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Działu Profilaktyki i Pomocy Dziecku i Rodzinie Ośrodka Pomocy Społecznej w G., z dnia[...], w którym na rzecz skarżącej ustalono comiesięczną opłatę za pobyt jej córki W. P. w rodzinnej pieczy zastępczej w wysokości: 660,00 - złotych w okresie od 1 listopada 2012 roku do 30 września 2013 roku oraz 510,97 - złotych w okresie od 1 do 24 października 2013 roku (punkt pierwszy), zobowiązano ją do ponoszenia wymierzonej opłaty solidarnie z ojcem dziecka H. P. (punkt drugi), odmówiono jej odstąpienia od ustalenia powyższej opłaty (punkt trzeci) oraz wskazano, iż należności za okres od 1 listopada 2012 roku do 31 grudnia 2012 roku należy przekazać na wskazany rachunek bankowy Ośrodka Pomocy Społecznej w G. w terminie do 31 stycznia 2013 roku, natomiast pozostałe wpłaty za okres od 1 stycznia do 24 października 2013 roku należy wpłacać w terminie do 10-go każdego miesiąca za dany miesiąc. Przepis art. 193 ust. 1 ustawy, stanowiący materialnoprawną podstawę wydania w niniejszej sprawie obu decyzji organów orzekających, wprowadza zasadę ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przez jego rodziców. W przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka wysokość tych opłat jest równa wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy. Zgodnie z art. 193 ust. 6 ustawy, opłatę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Nie budzi zatem wątpliwości, iż obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej może zostać nałożony na rodziców dziecka. Tymczasem, w treści art. 194 ust. 3 ustawy, przewidziano możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub w ogóle odstąpienia od ustalenia opłaty. Szczegółowe warunki umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, powinny zostać określone w drodze uchwały rady powiatu (art. 194 ust. 2 ustawy). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż decyzja dotycząca odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty oraz decyzja ustalająca jej wysokość, posiadają zupełnie odrębne podstawy i przesłanki prawne. Powyższe świadczy o tym, iż rozstrzygnięcia w obu tych sprawach nie powinny zapaść w jednej decyzji administracyjnej, bowiem obie materie zostały od siebie jednoznacznie rozgraniczone. Ponoszenie opłaty przez rodzica przybrać powinno postać decyzji ustalającej (art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1 ustawy), zaś decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową (art. 194 ust. 3 ustawy). W przedmiotowej sprawie, rozstrzygnięcia w obu przywołanych kwestiach zapadły w jednej decyzji administracyjnej pomimo, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty toczyło się z urzędu, zaś postępowanie dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty toczyło się na wniosek skarżącej z dnia 16 listopada 2012 roku o "odstąpienie od ustalenia opłaty" za pobyt jej córki w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Jak wynika z analizy akt administracyjnych W. P. (córka skarżącej), na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. została umieszczona w spokrewnionej rodzinie zastępczej u swojej babci, a decyzją z dnia [...] roku przyznano świadczenie na pokrycie kosztów jej utrzymania od dnia 1 stycznia 2012 roku do czasu osiągnięcia przez nią pełnoletności, tj. do dnia 24 października 2013 roku w wysokości 660,- zł. miesięcznie. W tym zakresie ustalenia stanu faktycznego są bezsporne i nie są kwestionowane przez skarżącą. Stąd też zaskarżona decyzja w części dotyczącej ustalenia wysokości odpłatności za pobyt córki skarżącej u babci jest prawidłowa (punkt 1, 2 i 4 sentencji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji). Nie mniej jednak odmowa odstąpienia od ponoszenia wymierzonej opłaty (punkt 3 sentencji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji) narusza przepisy prawa i ma istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na złożony przez skarżącą wniosek o zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt jej córki w spokrewnionej rodzinie zastępczej oraz przysługujący od tego uznaniowego rozstrzygnięcia odrębny środek odwoławczy. Wydanie jednej decyzji, mocą której organ odmawia odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i jednocześnie nakłada na stronę obowiązek uiszczania comiesięcznej opłaty z tego tytułu, stanowi naruszenie art. 194 ustawy i uchwały, jako aktu prawa miejscowego. Zdaniem składu orzekającego rozstrzygnięcie sprawy, w tym zakresie wymagało dokonania niezbędnej oceny stanu faktycznego również na poziomie organu odwoławczego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że w rozstrzygnięciu należy wyjaśnić przesłanki podjęcia decyzji o niekorzystnej dla skarżącej treści. Uzasadnienie decyzji ma przedstawiać trzy fazy rozumowania, tj. wyjaśnienie okoliczności sprawy zmierzające do ustalenia faktów, ocenę wiarygodności dowodów i ustalenie znaczenia faktów według normy prawnej. Zwrócić uwagę należy, iż organ orzekający, na podstawie regulacji zawartej w art. 194 ust. 3 ustawy, działa w ramach przyznanego mu uprawnienia do zastosowania w sprawie postanowień wspomnianej już wcześniej, w opisie stanu faktycznego, uchwały (opubl. tekst jednolity: Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 24 lipca 2012 roku, poz. 2998). Jednocześnie decyzja organu pierwszej instancji w tym zakresie nie była decyzją związaną, ale decyzją wydaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność rozstrzygnięcia, ale obowiązkiem organu jest załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Zatem kontrolując decyzję uznaniową należy ustalić, czy organ nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem i czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy, a także, czy należycie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. Takich rozważań organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie nie dokonał, co więcej wadliwie odczytał zapis § 3 uchwały, który dopuszcza umorzenie opłaty w całości lub w części oraz § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały, który stanowi, że na wniosek zobowiązanego organ może udzielić ulgi, w tym umorzyć opłatę w całości łącznie z odsetkami jeżeli jedynym dochodem w rodzinie jest renta socjalna. Tymczasem taka sytuacja miała miejsce w rodzinie skarżącej. W tym zakresie organ odwoławczy nie przedstawił analizy sytuacji skarżącej mimo, iż powinien wskazać jakimi kryteriami kierował się odmawiając odstąpienia od ponoszenia przez skarżącą przedmiotowej opłaty. Nadto, nie zastosował jednego z możliwych w uchwale wyborów, a więc również nie dokonał w sposób przekonywujący i racjonalny oceny słusznego interesu skarżącej zważywszy na jej szczególnie trudną sytuację życiową (por. art. 7 K.p.a). Organ odwoławczy był obowiązany uzasadnić, czy w tej sprawie ma miejsce i przejawia się w jakikolwiek sposób interes społeczny, a to zważywszy na fakt utrzymywania się przez rodzinę skarżącej jedynie ze świadczeń z szeroko rozumianej pomocy społecznej, bowiem okoliczność ta była mu znana z urzędu. W zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, z jakich względów sprawa nie mogła zostać załatwiona w sposób zgodny ze słusznym interesem skarżącej, a więc dlaczego organ nie uwzględnił tego interesu i nie skorzystał z najdalej idącego złagodzenia skutków nałożonego na skarżącą obowiązku. Ustalenie powyższe powinno przede wszystkim uwzględniać okoliczności rozpatrywanej sprawy. Zatem, dopiero szczegółowa i przekonywująco uzasadniona, ocena sytuacji skarżącej (życiowej, materialnej i zdrowotnej) mogłaby świadczyć o właściwym załatwieniu sprawy w zakresie punktu trzeciego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wyrażone przez organ odwoławczy stanowisko w tym zakresie nie jest wystarczającym wyjaśnieniem przyczyn nie skorzystania z innych możliwości, jakie daje organowi przepis art. 194 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy i wymaga ich ponownego zbadania w świetle konkretnych regulacji uchwały (przepisu prawa miejscowego). Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest więc konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, tak aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego. Odnosząc się do stanowiska skarżącej prezentowanego w skardze, zauważyć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołany został do kontroli działań organów administracji i dokonuje kontroli legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć jednakże nie może zwolnić skarżącej z wymierzonej opłaty. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej punktu 3 decyzji organu pierwszej instancji została podjęta wadliwie bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, w tym również postanowień uchwały, złożona skarga mogła być w części uwzględniona, dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 194 ust. 2 i 3 ustawy oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie, z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, nie wypowiedział się o jej wykonaniu w całości lub w części do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku