II SA/Wr 635/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Borów z dnia 6 marca 2013 r. nr XXIII/157/2013 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Borów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Borów na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy Borów podjęła w dniu 6 marca 2013 r. uchwałę nr XXXIII/157/2013 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Borów. Zmianą objęto obszar w granicach obrębów geodezyjnych: Borek Strzeliński, Brzoza, Zielenice, Mańczyce, Głownin oraz części obszaru w granicach obrębu geodezyjnego Brzezica. Według § 1 uchwały, zmianę uchwalono w brzmieniu określonym w ujednoliconej treści załącznika nr 1 do uchwały, składającego się z czterech części: 1) określającej uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – dalej: u.p.z.p., przedstawione w formie tekstowej i graficznej; 2) tekstowej zawierającej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.; 3) rysunku przedstawiającego w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.; 4) uzasadnienia zawierającego objaśnienie przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. W załączniku nr 2 do uchwały, Rada przyjęła rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Zgodnie z § 2 uchwały, w granicach objętych zmianą studium, utraciła moc uchwała nr XXXVI/223/2010 Rady Gminy Borów z dnia 8 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Borów. W złożonej skardze, Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności w całości powyższej uchwały, z powodu istotnego naruszenia § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) - dalej: r.M.I. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 Konstytucji RP. Formułując w ten sposób zarzut skargi organ nadzoru zakwestionował część tekstową uchwały, przyjętą jako ujednolicony tekst studium, bez wyróżnienia jakichkolwiek zmian wprowadzonych do uchwały nr XXXVI/223/2010 z dnia 8 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Borów. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 2 r.M.I., projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Z kolei § 8 ust. 3 r.M.I. stanowi, że ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Według organu nadzoru, z treści powyższych przepisów wynika, że załącznikiem do uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinien być ujednolicony projekt studium, z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Nadto, w myśl postanowień art. 9 ust. 2 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, co oznacza, że obie te części zawierają wiążące postanowienia w zakresie koordynacji polityki przestrzennej gminy. Wymagania dotyczące sporządzenia zmiany studium, w formie ujednoliconego projektu w wyróżnieniem projektowanej zmiany, obowiązują wobec studium jako całości, mają zatem zastosowanie zarówno do części tekstowej, jak i graficznej tego aktu. Odnosząc się do uzyskanego w toku postępowania nadzorczego stanowiska Gminy Borów, autor skargi wyjaśnił, że na zapytanie mające na celu ustalenie, czy do publicznego wglądu wyłożono ujednolicony projekt studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (zarówno w części tekstowej jak i graficznej), Wójt Gminy Borów wskazał, że: "projekt studium wyłożony do publicznego wglądu zarówno w części tekstowej, jak i w części graficznej posiadał formę ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany". Uznając takie postępowanie za niespełniające wymogów wynikających z przytoczonych wyżej przepisów r.M.I., organ nadzoru stwierdził, że wyróżnienie wprowadzanych zmian powinno nastąpić nie tylko na etapie wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu, ale również w załącznikach do podjętej uchwały. Uchwalenie określonej w § 8 ust. 3 r.M.I. "ujednoliconej formy projektu studium, o której mowa w ust. 2" powinno polegać na sporządzeniu takiego projektu studium, w którym dotychczasowe uchylane ustalenia studium zostają przekreślone w pierwotnym tekście studium, natomiast nowe ustalenia zostają dopisane do pierwotnego tekstu i wyróżnione (np. podkreśleniem lub zastosowaniem innej czcionki). Na potwierdzenie przedstawionego w skardze stanowiska jej autor powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2727/12, WSA we Wrocławiu z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 161/12 i z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 671/12). W ocenie organu nadzoru brak załącznika zawierającego studium, który spełniałby wymogi definicji ujednoliconej formy studium w rozumieniu § 8 ust. 3 r.M.I., prowadzi do powstania trudności w ustaleniu zakresu zmian w treści uchwały, które są z tego powodu nieczytelne. Ze względu na brak wyróżnienia wprowadzonych zmian w ujednoliconym tekście, brak jest również możliwości oceny ich zgodności z prawem. Według autora skargi, nieczytelność zmiany tekstu studium jest tak duża, że na jej podstawie nie można jednoznacznie ustalić, które fragmenty studium zostały zmienione i w jakim zakresie. Powstanie takiej sytuacji sprzeciwia się celowi, dla którego wprowadzono przepisy § 8 r.M.I., które służyć mają zapewnieniu czytelności wprowadzanych zmian i ich zrozumiałości dla adresatów. Podkreślono, że w przypadku zmiany studium, odczytanie tekstu lub rysunku studium z uwzględnieniem wprowadzonych zmian wyłącznie na podstawie samej uchwały zmieniającej bądź uchwały zwierającej tekst ujednolicony bez wyróżnionej zmiany, może być utrudnione z tego względu, że nie jest to akt normatywny wymagający zastosowania technik legislacyjnych lecz akt polityki przestrzennej gminy, który jest różnie redagowanym. W ocenie organu nadzoru skutki braku czytelności kwestionowanego aktu należy postrzegać również w kontekście wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawa i wywodzonej z niej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa oraz wynikającej z art. 7 Konstytucji zasady legalizmu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest wprawdzie aktem o charakterze powszechnym, adresowanym do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną gminy, jednak uwzględniając jego istotną rolę w procesie sprawowania władztwa planistycznego, stanowi instrument mający na celu koordynację ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też istotną z punktu widzenia późniejszego stanowienia aktów prawa miejscowego, mocą których, dokonuje się ingerencji w sferę prawa własności jest zapewnienie jego czytelności i jednoznaczności ustaleń. Odpowiadając na skargę reprezentujący skarżony organ – Wójt Gminy Borów, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie. Autor odpowiedzi na skargę w całości zakwestionował zarzut naruszenia § 8 ust. 2 i 3 r.M.I. Podkreślił, że Rada sporządziła ujednolicony projekt studium i wyłożyła go do publicznego wglądu, wyróżniając uprzednio w tym ujednoliconym projekcie wszystkie projektowane zmiany. Następnie zaś, ujednolicony projekt studium stał się załącznikiem do zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik Gminy podkreślił, że r.M.I. nie zawiera "definicji ujednoliconej formy projektu studium", na którą powołuje się organ nadzoru (bez jej przytaczania). Ponadto, treść r.M.I. wskazuje na formę ujednoliconego projektu studium, która może występować w dwóch wariantach: z wyróżnieniem projektowanej zmiany lub bez jej wyróżniania. Powołany przez organ nadzoru § 8 ust. 3 r.M.I. nie nakazuje, aby załącznikiem do uchwały w sprawie uchwalenia studium miała być druga ze wskazanych wersji ujednoliconego projektu (jak wynikać z treści skargi). Dla ustawodawcy istotne było, aby przedmiotowa uchwała zawierała załącznik w jednej z wyżej wymienionych postaci. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, przedstawione przez niego stanowisko znajduje również potwierdzenie w powołanych w skardze orzeczeniach sądów administracyjnych. W realiach spraw opisanych w tych judykatach, skargi były o tyle zasadne, że do uchwał zmieniających studium w ogóle nie załączono formy ujednoliconego projektu, bądź też załączono studium i kolejne jego zmiany (bez dokonania jego ujednolicenia). Według skarżonego organu, powołanie się na powyższe rozstrzygnięcia w niniejszym przypadku jest o tyle nieuzasadnione, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do takich uchybień. Kwestionując podnoszony w skardze zarzut przyjęcia zaskarżoną uchwałą tekstu ujednoliconego studium bez wyróżnienia jakichkolwiek zmian wprowadzonych do uchwały nr XXXVI/223/2010 z dnia 8 lutego 2010 r., autor odpowiedzi na skargę podniósł, że zarówno część graficzna jak i treść uchwały zawierają informacje o zakresie obszarowym wprowadzanych zmian. Aby umożliwić określenie zakresu wprowadzonych zmian, na załączniku graficznym do studium pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" zaznaczono granice terenów opracowania zmiany studium przyjętej zaskarżoną uchwałą. Z uwagi na zróżnicowany charakter wprowadzanych zmian i brak możliwości graficznego odwzorowania części z nich na załączniku graficznym, określenie zakresu obszarowego, w którym wprowadzane są zmiany w studium, było najbardziej właściwym spełnieniem wymogu ich wyróżnienia. Dalej, reprezentujący Gminę pełnomocnik zauważył, że zakres zmian wprowadzonych zaskarżoną uchwałą wynikał z wniosków, opinii i uzgodnień instytucji oraz organów zaangażowanych w procedurę planistyczną. Wprowadzone zmiany studium dotyczyły m.in. kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy, obszarów i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wyznaczenia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu wokół urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W konsekwencji uwzględnienia tych wniosków, opinii i uzgodnień w treści rozdziału II studium, określającego kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniało ponad 140 zmian jednostkowych, a w pozostałych rozdziałach studium, dodatkowo, kilkadziesiąt innych zmian. Nawet zatem zakwalifikowanie tak obszernych zmian jako "uzupełnienia studium o pojedyncze ustalenia", o których mowa w § 8 ust. 2 r.M.I., nie oznacza, że zmiany te nie były liczne. Według pełnomocnika, wyróżnienie ich wszystkich w sposób sugerowany przez organ nadzoru nie jest możliwe. Po zapoznaniu się z udzieloną odpowiedzią na skargę pełnomocnik organu nadzoru w piśmie procesowym z dnia 13 września 2013 r. podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze. Niezgadzając się z przedstawioną argumentacją strony przeciwnej, organ nadzoru wskazał, że konstrukcja § 8 ust. 2 i 3 r.M.I. prowadzi do wniosku, że skoro załącznikiem do uchwały w sprawie uchwalenia studium (a także - na podstawie § 8 ust. 1 r.M.I. - w sprawie zmiany studium) powinna być "ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2", to należy, zgodnie z odesłaniem, zwrócić uwagę na określenie ujednoliconej formy projektu studium w ust. 2. Ustęp ten stanowi o "formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany". Wobec tego podkreślił, że gdyby intencją ustawodawcy było uregulowanie obowiązku załączenia do uchwały ujednoliconej formy studium, bez wyróżnienia projektowanej zmiany, to nie odwoływałby się do ust. 2, pozostając przy sformułowaniu, że ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały o której mowa w art. 12 ust. 1. Według organu nadzoru nie chodzi w tym przypadku zatem, tak jak wskazuje strona przeciwna w odpowiedzi na skargę, o ujednolicony projekt studium, a właśnie o formę w jakiej ten ujednolicony projekt studium został wyłożony do publicznego wglądu - formę ujednoliconą z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ustawodawca odsyła do ujednoliconej formy z wyróżnieniem projektowanej zmiany, która to forma, w sytuacji zmiany studium, odgrywa znaczącą rolę jeśli chodzi o czytelność dokumentu. Należy mieć na uwadze cel, dla którego wprowadzono przepisy § 8 r.M.I. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie ulega wątpliwości, że mają one zapewniać czytelne i zrozumiałe dla adresatów wprowadzenie zmian w studium. Niejednokrotnie bowiem odczytanie tekstu lub rysunku studium z uwzględnieniem wprowadzonych zmian wyłącznie na podstawie samej uchwały zmieniającej bądź uchwały zawierającej tekst jednolity bez wyróżnionej zmiany, może być utrudnione z tego względu, że nie mamy do czynienia z aktem normatywnym wymagającym zastosowania technik legislacyjnych lecz z aktem polityki przestrzennej gminy często różnie redagowanym. Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę, że to nie konkretny ujednolicony projekt z wyróżnieniem projektowanej zmiany, który został wyłożony do publicznego wglądu, stanowić będzie załącznik do uchwały. Nie jest to możliwe przede wszystkim dlatego, że w sytuacji uwzględnienia złożonych do wyłożonego projektu uwag, treść studium ulega zmianie i zmiany te nanoszone są na załączniki do podejmowanej przez radnych uchwały. Autor skargi zauważył również, że zgodnie z dyspozycją § 8 ust. 1 r.M.I. projekt studium został wyłożony do publicznego wglądu w formie ujednoliconej z wyróżnieniem projektowanej zmiany, w związku z czym należy wywieść twierdzenie, że intencją sporządzającego projekt było dokonanie zmiany studium poprzez uzupełnienie o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. zgodnie z § 8 ust. 2 r.M.I. Również Rada Gminy Borów poprzez podjęcie uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Borów, nie natomiast w sprawie uchwalenia nowego studium, dokonała jednoznacznej kwalifikacji zmian jako "uzupełniających studium o pojedyncze ustalenia". Zauważono także, że zmiany nie dotyczą terenu całej gminy, a poszczególnych jej obszarów, co wynika wprost z treści § 1 uchwały. W ocenie organu nadzoru nie zasłużył również na uwzględnienie argument dotyczący braku możliwości wyróżnienia wszystkich przyjętych przez Radę Gminy zmian w tekście studium. Zauważono, że projekt studium na etapie wyłożenia do publicznego wglądu posiadał wymagane wyróżnienie projektowanej zmiany. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. pełnomocnik organu nadzoru uzupełnił akta administracyjne składając uchwałę Rady Gminy Borów z dnia 8 lutego 2010 r. w strawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Borów. Na pytanie Sądu, pełnomocnik Gminy Borów oświadczył, że dokument pn. Ujednolicona wersja studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Borów, który został przekazany wraz z odpowiedzią na skargę stanowi załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały. Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika do dostarczenia poza rozprawą dokumentacji planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały. Przy piśmie z dnia 28 listopada 2013 r. uzupełniono dokumentację planistyczną o wymagane dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności była podjęta przez Radę Gminy Borów w dniu 6 marca 2013 r. uchwała nr XXXIII/157/2013 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Borów. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty i argumentację skargi, co obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647; dalej: "u.p.z.p.") naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że przez zasady sporządzania aktu planistycznego należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego (studium) dotyczą zatem merytorycznej zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna oraz inne załączniki), wynikających z niego ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa przepis art. 9 ust. 2 u.p.z.p, jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) przepis art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Aktem prawnym regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233)- dalej powoływanego także jako: "r.M.I.". Należy również wskazać, że ustawodawca rygorystycznie traktuje obowiązek zachowania procedury sporządzania projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Innymi słowy, czy stwierdzone naruszenie procedury planistycznej mogłoby mieć wpływ na treść zapisów planu. Według art. 12 ust. 1 u.p.z.p. załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium są tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Z kolei na mocy § 4 ust. 1 r.M.I. projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2; 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Przepis § 8 ust. 1 r.M.I. nakazuje stosować przepisy tego rozporządzenia również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym zmianą. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (odpowiednio uchwały w sprawie zmiany studium). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zmiana studium polegająca na jego uzupełnieniu o pojedyncze ustalenia winna obejmować obligatoryjnie załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium i rysunku studium. Przy dokonywaniu wykładni omawianych przepisów Sąd rozpatrujący skargę w niniejszej sprawie aprobująco przyjął pogląd wyrażony w wyroku z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2727/12, w którym odwołując się do ratio legis regulacji § 8 r.M.I., którym jest zapewnienie czytelności studium dla jego adresatów, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że najpełniej tę zasadę zrealizuje przygotowanie klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji, przy czym technik takiego "wyodrębnienia" kształtu zapisów studium przed i po zmianie jest kilka. W ocenie wyrażonej w tym wyroku, nie spełnia tego wymogu przedstawienie tekstu studium uwzględniającego jedynie modyfikacje wprowadzone uchwałą zmieniającą, ponieważ może to utrudnić odczytanie kierunku projektowanych zmian dla osób tym zainteresowanych. Tym samym wskazać należy, że zmiana studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Szczególna staranność winna być przy tym dołożona dla klarownego przedstawienia projektowanych zmian (jakie zapisy podlegają zmianie i w jakim zakresie). Powyższy pogląd jest również prezentowany w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 51/07, WSA we Wrocławiu z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 161/12). Z treści § 1 zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Gminy Borów uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Borów, dla obszarów w granicach obrębów geodezyjnych: Borek Strzeliński, Brzoza, Zielenice, Mańczyce, Głownin oraz części obszaru w granicach obrębu geodezyjnego Brzezica, w brzmieniu określonym w ujednoliconej treści załącznika nr 1 do uchwały. Z przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji planistycznej wynika, że powołany w treści § 1 uchwały załącznik nr 1, stanowi dokument pt. "Ujednolicona treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Borów". Wprawdzie w podtytule tego dokumentu - w nawiasie - dodano, że zawiera on zmiany przyjęte uchwałą z dnia 6 marca 2013 r., niemniej przyjdzie zauważyć, że z jego treści nie wynika na czym zmiany owe polegają. Załącznik nr 1 obejmuje po prostu, tekst jednolity całego studium, bez żadnego wyróżnienia, czy też zaznaczenia zakresu zmian, które miałyby być wprowadzone dla wyszczególnionych w uchwale obrębów geodezyjnych. Brak więc załącznika obrazującego zakres dokonanych zmian, czy to w postaci tekstu jednolitego z wyróżnionymi zmianami, czy też tekstu zmian. Godzi się też zauważyć, że brzmienie zaskarżonej uchwały w powiązaniu z treścią ww. załącznika może budzić wątpliwości interpretacyjne co do faktycznego przedmiotu uchwały. Czy jest nim tylko zmiana Studium (jak wskazuje tytuł uchwały i treść § 1 w części początkowej), czy też – w istocie – uchwalenie nowego Studium, na co wskazywałaby treść załącznika obejmującego całe studium i określającego uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 1 i art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Sąd mając na uwadze, że rada gminy uprawniona jest do podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia nowego studium, zauważa jednak, że gdyby ewentualnie zaskarżoną uchwałę za taką uznać, to przy jej podjęciu doszłoby do istotnego naruszenia trybu jej uchwalenia. W uchwale intencyjnej z dnia 29 marca 2011 r. nr VI 38/2011 Rada Gminy Borów wyraźnie wskazała bowiem, że przystępuje do uchwalenia zmiany Studium na określonym obszarze a nie do uchwalenia nowego Studium. Również z dokumentacji planistycznej wynika, że wszystkie czynności składające się tryb uchwalenia Studium podejmowane w toku postępowania planistycznego, odnosiły się do zmiany studium na wskazanym obszarze a nie do uchwalenia nowego Studium. W takich okolicznościach, uchwalenie nowego studium a nie jego zmiany, wykraczałoby istotnie poza zakres wyznaczony uchwałą intencyjną. Pomimo wskazanych wątpliwości odnoszących się do przedmiotu zaskarżonej uchwały mając na uwadze treść uchwały intencyjnej, dokumentację obrazującą tryb postępowania planistycznego, oraz wyniki dokonanego przez Sąd porównania treści jednolitego tekstu Studium przed podjęciem zaskarżonej uchwały i po jej podjęciu, uznać należało, że zaskarżony akt stanowi - w istocie - zmianę Studium na wskazanych w jej § 1 obrębach geodezyjnych. Przyjmując powyższe wskazać należy, że załącznik nr 1 do uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem § 8 ust. 3 r.M.I. Jak już wcześniej wykazano (w oparciu o art. 12 ust. 1 u.p.z.p oraz § 4 i § 8 r.M.I.) uchwała w sprawie zmiany studium polegająca na jego uzupełnieniu o pojedyncze ustalenia, powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium oraz ujednolicony rysunek studium. W zaskarżonej uchwale brak jest załącznika obrazującego dokonane zmiany w tekście studium. Załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały zawiera, jak już to wcześniej zauważono, ujednolicony tekst studium, który odzwierciedla zmienioną już wersję studium. Brak natomiast tekstu studium, w którym do tekstu pierwotnego byłyby wprowadzone i wyróżnione zmiany wynikające z nowelizacji studium. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna nie zaprzecza, że zaskarżona uchwała obejmuje wyłącznie zmianę Studium. Autor skargi nie zgadza się natomiast z podniesionym w skardze zarzutem naruszenia § 8 ust. 3 rozporządzenia wskazując jednocześnie, że wprowadzone zmiany studium stanowiły "ponad 140 zmian jednostkowych", które dotyczyły m.in. "kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy, obszarów i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wyznaczenia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu wokół urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW". Strona przeciwna uważa, że zakwalifikowanie tak obszernych zmian jako "uzupełnienie o pojedyncze ustalenia", nie oznacza, że zmiany te nie były liczne i dlatego wskazany przez skarżącego tryb, nie ma w sprawie zastosowania. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom autora odpowiedzi na skargę, wskazany zakres zmian w studium, nie stoi na przeszkodzie uznaniu stanowiska, że § 8 ust. 2 i 3 r.M.I. znajdował zastosowanie w sprawie. W tym zakresie przyznać należy rację Wojewodzie Dolnośląskiemu, który zauważył, że zgodnie z dyspozycją § 8 ust. 1 r.M.I. projekt studium został wyłożony do publicznego wglądu w formie ujednoliconej z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Fakt wyłażenia do publicznego wglądu ujednoliconego studium z wyróżnieniem projektowanych zmian potwierdziła także w toku postępowania nadzorczego strona przeciwna. Takie działanie świadczy zatem o tym, że intencją sporządzającego projekt było dokonanie zmiany studium, poprzez jego uzupełnienie o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. zgodnie z § 8 ust. 2 r.M.I. Przede wszystkim jednak kluczowym argumentem przemawiający za tym, aby uchwaloną przez Radę Gminy zmianę kwalifikować jako "uzupełnienie studium o pojedyncze ustalenia", potraktować należy dwie okoliczność. Po pierwsze, przyjęte zmiany nie dotyczyły terenu całej gminy, a poszczególnych jej obszarów, co wynika wprost z treści § 1 uchwały. Po drugie, i ta okoliczności wydaje się rozstrzygająca dla dokonanej w sprawie kwalifikacji z § 8 ust. 3 r.M.I., wskazany w § 1 uchwały zakres zmian, dotyczył pojedynczych uwarunkowań i ustaleń, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Potwierdza to analiza znajdującego się w załączniku nr 1 uchwały ujednoliconego studium. Dokonując zestawienia treści tego dokumentu z treścią uchwały nr XXXVI/223/2010 z dnia 8 lutego 2010 r. w sprawie zuchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Borów przyjdzie zauważyć różnice w treści obu tych dokumentów sprowadzają się do pojedynczych uzupełnień oraz skreśleń. Dla przykładu, w zakresie dotyczącym ustaleń określających kierunki zagospodarowania przestrzennego, w przypadku terenów dominującej funkcji mieszkaniowo-usługowej (MN/U) na str. 43 dodano zapis "w ramach wyznaczonych na terenach MN/U założeń zieleni urządzonej i parkowej funkcją podstawową powinno być zagospodarowanie jako terenów zielonych". Z kolei na str. 44 załącznika nr 1, w ustaleniach szczegółowych dotyczących kierunków zagospodarowania przestrzennego poszczególnych sołectw, w przypadkach poszczególnych sołectw wykreślono zapisy dopuszczające istnienia terenów aktywności gospodarczej. W porównaniu z uchwała z dnia 8 lutego 20110 r., liczne zmiany, polegające na dokonaniu pojedynczych skreśleń, dotyczący usunięcia zapisów o konieczności dokonania uzgodnień z konserwatorem zabytków poczynione zostały także w części załącznika nr 1 poświęconej obszarom i zasadom ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (zob. str. 60 i 61). Także z porównania rysunków studium przed i po zmianie, wynika, że zmiana studium polegała na jego uzupełnieniu poprzez wprowadzenie na danym terenie o określonym już przeznaczeniu funkcji uzupełniającej, względnie dodatkowej lub też usunięciu takiej funkcji i w to miejsce wprowadzenie nowej (np. zmiana w przeznaczenia części terenów w obrębie Brzoza poprzez zastąpienie: terenów rolniczej przestrzenni produkcyjnej: "R" - terenami dominującej funkcji mieszkaniowej: "MN", terenów aktywności gospodarczej o dominującej funkcji usługowej i produkcyjnej: "P" – terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej: "R"). W świetle poczynionych ustaleń należy zatem stwierdzić, że nie doszło w sprawie do sytuacji polegającej na całkowitej zmianie studium, zarówno w części określającej uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. jak również w części określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p (wówczas zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia nie byłby zasadny). Wprowadzenie zatem "ponad 140 zmian jednostkowych," co jak wskazuje lektura odpowiedzi na skargę było konsekwencją uwzględnienia składanych do projektu zmiany studium wniosków, opinii i uzgodnień, nie zmienia prawnej kwalifikacji zmiany studium, jako dokonanej w trybie § 8 ust. 2 i ust. 3 r.M.I. W kontekście powyższych ustaleń należy również stwierdzić, że organ nadzoru zasadnie odwołał się do ratio legis § 8 r.M.I., którym jest zapewnienie czytelności studium dla jego adresatów. Forma w jakiej nastąpiło uchwalenie projektu zmiany studium w żadnym wypadku nie może zostać uznana za wystarczającą, a w szczególności za zgodną z wymogiem wynikającym z § 8 ust. 2 i ust. 3 r.M.I. Przepisy te przewidują szczególną formę dla projektu zmiany studium (aktu wykładanego do publicznego wglądu oraz później uchwalanego), mającą na celu ułatwienie uczestnikom procedury planistycznej ustalenia, jakie zmiany zostają wprowadzone w studium i jakie to może mieć konsekwencje dla nieruchomości objętych zmianą. W przypadku tak obszernego aktu, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wymóg przygotowania wersji ujednoliconej studium, z wyróżnionymi projektowanymi zmianami jest jak najbardziej uzasadniony. Akceptacja przedstawionego w odpowiedzi na skargę poglądu prowadziłaby natomiast do zaistnienia sytuacji, w której zmuszałoby się uczestników procedury do ustalania we własnym zakresie, droga długotrwałych i żmudnych porównań, jakie zmiany zostały wprowadzone i w jakim stopniu ingerują one w dotychczasowe rozwiązania. Tymczasem w przypadku omawianej zmiany Studium, istotna jest możliwość łatwego ustalenia przede wszystkim przez zainteresowanych mieszkańców gminy w jakim kierunku zmierzają planowane zmiany, oraz w jakim zakresie mogą wpływać na ich prawa lub obowiązki. Pamiętać należy, że zapisy studium wywierają zasadniczy wpływ na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które są aktami prawa miejscowego, a więc źródłami powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie (art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jak wskazał NSA w przywołanym wcześniej orzeczeniu z dnia 14 marca 2013 r. szczególna uwaga musi zostać poświęcona właściwej prezentacji planowanych zmian, jakie gmina chce wprowadzić do studium. Istotne jest, aby zainteresowana osoba o przeciętnych umiejętnościach analitycznych potrafiła bez większych trudności zorientować się jak dotychczas brzmiały konkretne zapisy studium i jak mają zostać zmienione. W rozpoznawanej sprawie omawiana kwestia budzi uzasadnione wątpliwości, albowiem załącznik do uchwały zawierający jednolity tekst studium w żaden sposób nie wyróżnia przyjętych zmian. Treści zmian nie da się wyczytać z samej uchwały lub załącznika, który wyliczyłaby wprowadzone zmiany albo przedstawiał tekst zmian. Z powyższych względów należało podzielić stanowisko Wojewody Dolnośląskiego i przyjąć, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła zasady sporządzania zmiany studium, ze względu na brak załącznika obrazującego zmiany w tekście studium. Organ nadzoru nie kwestionował braku wyróżnienia zmiany na rysunku studium, bowiem na rysunku zmiany zostały wyróżnione. Wymogi z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie zostały natomiast spełnione w stosunku do części tekstowej studium, która nie posiada załącznika z wyróżnieniem podjętej zmiany. W świetle art. 28 u.p.z.p. stanowi to dostateczną podstawę dla stwierdzenia nieważności całej uchwały. Powyższej kwalifikacji nie może zmienić sporządzenie ujednoliconej formy studium z wyróżnieniem zmiany wyłącznie na etapie wyłożenia projektu do publicznego wglądu. W doktrynie przyjmuje się, że jako istotne rozumie się takie naruszenie, które prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania, mających wpływ na ostateczny kształt sporządzonego aktu. Skoro w wyniku naruszenia ww. przepisów powstał akt nieczytelny, uniemożliwiający zweryfikowanie co rzeczywiście uległo zmianie a w konsekwencji prawidłowe odczytanie całości tekstu studium i ustalenie aktualnych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla poszczególnych obszarów, to takie skutki tych naruszeń nie mogą być aprobowane. Ustalenia planistyczne podjęte w zaskarżonej uchwale byłyby odmienne, gdyby naruszeń tych nie było. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z obowiązku stosowania przez Sąd regulacji zawartej w art. 152 u.p.p.s.a. w przypadku wyroków uwzględniających skargę. O kosztach orzeczono natomiast na podstawie art. 200 ww. aktu.