II OW 121/13

Dnia 9 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy R. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie i kierunku odpływu wód opadowych w związku z budową budynku mieszkalnego postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wójt Gminy R. wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie i kierunku odpływu wód opadowych w związku z budową budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 1 sierpnia 2013 r. do Urzędu Gminy R. wpłynęło wydane na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie przekazania według właściwości rzeczowej pisma A. D. z dnia 22 lipca 2013 r. dotyczącego podniesienia terenu działki sąsiedniej w związku z prowadzoną budową budynku mieszkalnego w miejscowości K., w wyniku którego dochodzi do zalewania działki nr [...] jak i znajdujących się na niej budynków. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że zatwierdzony decyzją Starosty K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. projekt budowlany na budowę budynku mieszkalnego w miejscowości K. na działce oznaczonej nr [...], którego inwestorem jest Ł. P., nie przewidywał podniesienia terenu przedmiotowej działki, przez co organ nadzoru budowlanego nie widzi podstaw do ingerencji. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uważa, ze organem właściwym rzeczowo i miejscowo do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Wójt Gminy R. Wójt Gminy R. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. wyznaczając jednocześnie na dzień 12 sierpnia 2013 r. termin oględzin na gruncie. W trakcie oględzin nieruchomości położonej w K. składającej się z działki o nr ew. [...] organ ustalił, że na przedmiotowej działce rzeczywiście nawieziono warstwę ziemi, a obecne ukształtowanie terenu wskazuje na spadek gruntu w kierunku działki nr [...]. Pełnomocnik właściciela działki nr [...], Ł. P. wskazał, że właściciel działki nie posiada dokumentacji, z której wynikałoby, że był uprawniony do nawiezienia ziemi i podwyższenia gruntu. Wskazał, że obecnie na posesji trwają prace budowlane związane ze wznoszeniem budynku mieszkalnego, tym samym proces podwyższenia gruntu nie został jeszcze w pełni ukończony. Wobec powyżej ustalonych okoliczności Wójt Gminy R. stanął na stanowisku, że nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku A. D. W stanie faktycznym sprawy, w ramach którego bezsporne jest, iż podwyższenie gruntu nastąpiło podczas budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], organem właściwym do rozpatrzenia wniosku i rozstrzygnięcia sprawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Zgodnie bowiem z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz.1623 j.t), prawodawca postanowił, że: "dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". Zaś jego § 28 ust. 1 nakazuje wyposażenie działki budowlanej, na której usytuowane są budynki w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W świetle brzmienia powyższych przepisów organ nie zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu wniosku, że organ nadzoru budowlanego nie jest władny rozpoznawać sprawy dotyczącej odprowadzania wód opadowych z terenu działki, na której jest realizowana inwestycja polegająca na wzniesieniu budynku. Stwierdzenie takie byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby zostały dokonane nie budzące wątpliwości ustalenia, że przyczyną zalewania działki sąsiedniej nie jest realizowana na sąsiedniej działce inwestycja, w tym sposób zagospodarowania działki przy uwzględnieniu przepisów zabraniających kierowania wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości, lecz inne działania właścicieli nieruchomości sąsiednich, które wypełniałyby dyspozycję przepisu art. 29 ustawy prawo wodne. W ocenie organu, w zaistniałym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego przedwcześnie przekazał wniosek A. D. do Wójta Gminy R. De facto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie poczynił w tym zakresie wyczerpujących czynności wyjaśniających. Jak wynika z art. 84 ust. 1 powołanej ustawy do obowiązków organów nadzoru budowlanego zalicza się przede wszystkim: (1) kontrolę przestrzegania i stosowania prawa budowlanego, (2) kontrolę działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, (3) badanie przyczyn powstania katastrof budowlanych i (4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Ustawodawca wymienia na pierwszym miejscu badanie legalności przedsięwzięcia, co oznacza, że przypisuje on szczególną wagę do tych właśnie działań inspekcyjnych organów nadzoru budowlanego. Jak wynika ponadto z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy, kontrola przestrzegania i stosowania norm prawa budowlanego polega na badaniu zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym oraz warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ustawodawca nakazuje tym samym organom zestawiać prace budowlane faktycznie wykonane z ich materialnoprawną podstawą. Dopiero w razie łącznego analizowania obu składników zaktualizuje się podstawa prawna, w oparciu o którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego może wywodzić swoją właściwość do załatwienia sprawy. Postępowanie, którego przedmiotem jest spływ wód reguluje art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229). W razie niedozwolonej ingerencji właściciela posesji w kierunek spływu wód wójt, burmistrz albo prezydent miasta może nakazać przywrócenie do stanu poprzedniego, bądź wykonanie urządzeń zabezpieczających. Inaczej jednak niż na gruncie art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zakres działania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego nie wymaga prowadzenia robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może zatem wydać decyzję w razie dokonania jakiejkolwiek niedozwolonej ingerencji. Natomiast organy nadzoru budowlanego działają nie w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne, a w oparciu o stosowne przepisy Prawa budowlanego i przepisy techniczno-budowlane (w szczególności art. 51 ustawy i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W konsekwencji ingerencja organów nadzoru budowlanego jest możliwa tylko wtedy, gdy zmiana kierunku spływu wód wynika z faktycznie wykonanych robót budowlanych. W przeciwnym razie należałoby prowadzić dwa odrębne postępowania, przez dwa różne organy, w co do zasady w tym samym przedmiocie, co nie daje się pogodzić nie tylko z ekonomiką procesową, ale i założeniem o racjonalności ustawodawcy (tak NSA w Poznaniu w wyroku z dnia 1.12.2010 r. II SA/Po 521/10 nietezowane). Jak już wskazano wyżej inwestor prowadzący roboty budowlane wykonał na posesji pewne roboty mające na celu podwyższenie terenu działki. Stwierdzenie wykonania prac niwelujących teren działki skutkuje koniecznością dalszego wyjaśnienia, czy tego typu prace były przewidziane zatwierdzonym projektem budowlanym i objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, czy też roboty te wykonano z przekroczeniem pozwolenia na budowę. Nawet jeśli, jak twierdzi organ nadzoru m.in. w uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu, projekt budowlany na budowę budynku mieszkalnego nie przewidywał podniesienia terenu przedmiotowej działki, to w takim przypadku podstawę do prowadzenia dalszego postępowania w sprawie stanowi według Wójta Gminy R. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 29 Prawa wodnego. W ramach tego postępowania należałoby ocenić wykonane samowolnie roboty w aspekcie ich zgodności z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi (w szczególności z § 29 powoływanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że zatwierdzony decyzją Starosty K. nr [...] z dnia [...].12.2010 r. projekt budowlany na budowę budynku mieszkalnego w miejscowości K. na działce oznaczonej nr [...], którego inwestorem jest Ł. P., nie przewidywał podniesienia terenu przedmiotowej działki. Z pisma A. D. wynikało, że sąsiad zmienił stan wody na gruncie i kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej – w związku z powyższym sprawę przekazano Wójtowi Gminy R., z uwagi na fakt, że ustawa Prawo budowlane nie daje kompetencji organowi nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej przywrócenie terenu do stanu poprzedniego, w sytuacji naruszenia stosunków wodnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Wójtem Gminy R. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K., co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. D. z dnia 22 lipca 2013 r. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie i kierunku odpływu wód opadowych w związku z budową budynku mieszkalnego. W wniosku z dnia 22 lipca 2013 r. A. D. wskazał, że podniesienie terenu działki sąsiedniej nastąpiło w związku z prowadzoną budową budynku mieszkalnego w miejscowości K., a jego konsekwencją jest zalewanie działki nr [...] należącej do wnioskodawcy, jak i znajdujących się na niej budynków. W protokole oględzin z dnia 12 sierpnia 2013 r. stwierdzono nawiezienie warstwy ziemi na działkę nr ew. [...] i ukształtowanie gruntu ze spadkiem w kierunku działki nr ew. [...]. Ustalono także, że podczas wystąpienia ostatnich opadów nastąpiło w kilku miejscach oberwanie gruntu od strony działki nr ew. [...], co wskazuje na spadek terenu w jej kierunku. Pełnomocnik właściciela działki nr ew. [...], Ł. P. wskazał, że właściciel działki nie posiada dokumentacji, z której wynikałoby, że był uprawniony do nawiezienia ziemi i podwyższenia gruntu na przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że obecnie na posesji trwają prace budowlane związane ze wznoszeniem budynku mieszkalnego, tym samym proces podwyższenia gruntu nie został jeszcze w pełni ukończony. Z przepisów art. 84 ust. 1 oraz art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która między innymi obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Dopełnienie obowiązku, o którym mowa w § 29 cytowanego rozporządzenia powinno wynikać z treści projektu budowlanego. W niniejszej sprawie ustalono, że podwyższenie poziomu gruntu nastąpiło podczas budowy budynku mieszkalnego. A zatem, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc czy inwestor prowadząc roboty budowlane dokonał zmiany naturalnego spływu wód opadowych celem kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego obowiązany jest bowiem zbadać zgodność wykonywanych robót budowlanych z bezwzględnie obowiązującym § 29 wskazanego wyżej rozporządzenia przez pryzmat rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Dlatego, skoro - jak twierdzi organ nadzoru budowlanego – projekt budowlany nie przewidywał podniesienia terenu działki, zaistniała sytuacja wymaga zbadania, czy roboty budowlane prowadzone są zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wobec powyższego, właściwym organem do rozpatrzenia wniosku A. D. jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.