V SA/Wa 1455/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. (zwany dalej: "Skarżącą") jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (zwanego dalej: "Ministrem", "organem odwoławczym") z dnia [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: "Prezesem PFRON", "organem I instancji") z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc wrzesień 2012r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Skarżąca wystąpiła do PFRON z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc: wrzesień 2012 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Prezes PFRON odmówił Skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie o wypłacie dofinansowania. Zdaniem Skarżącej organ l instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o rehabilitacji"), przez co SP ZOZ pozbawiony został prawa do uzyskania dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych przysługującego na mocy przepisów wspomnianej ustawy. Wskazano przy tym na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2011r. znak: [...] uchylającą decyzję Prezesa Zarządu PFRON o odmowie wypłaty dofinansowania za miesiąc lipiec 2010r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. o numerze [...], Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji – miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa o rehabilitacji posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym organ wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o finansach publicznych"). Zgodnie z tym artykułem środkami publicznymi są: 1) dochody publiczne; 2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); 3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; 4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; 5) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: 1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 2) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; 3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; 4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; 5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; 6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; 8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Organ odwoławczy wskazał następnie, że skarżąca – zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych – jest jednostką sektora finansów publicznych. Zaś z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W związku z powyższym organ uznał zarzuty skarżącej za niezasadne. Odnosząc się natomiast do twierdzeń Skarżącej zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. Wskazał, że w świetle powyższych wyjaśnień dotychczasowe stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej okazało się niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W treści uzasadnienia Skarżąca sformułowała następujące zarzuty: - nieuzasadnioną zmianę utrwalonej interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji oraz odejście od dotychczasowego, stosowanego od wielu lat, stanowiska wynikającego z wykładni celowościowej i funkcjonalnej wprowadzenia tego przepisu, zgodnie z którym skarżący miał prawo do dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, - naruszenie zasady zaufania do organów państwa i stosowania przez nich prawa, przez zmianę utrwalonego już rozumienia art. 26b ust. 7 ww. ustawy o rehabilitacji, - naruszenie konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji, w zakresie dostępu publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż za miesiące poprzedzające lipiec 2010 r. dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych było mu systematycznie przyznawane. Wskazano, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra wynika, że decydującym powodem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji była opinia Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r., co wskazuje, iż przeważył fiskalny interes państwa nad zasadą praworządności. Skarżąca powołała się na korzystne dla niej opinie Ministra oraz PFRON, potwierdzające prawo do uzyskiwania takich dofinansowań oraz na decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2011 r., w której organ ten stwierdził między innymi, że wyłączeniu od dofinansowania na podstawie art. 26b ust.7 ustawy podlegają środki przekazane pracodawcom z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia. Skarżąca wyjaśniła, iż w jej przypadku środki finansowe pochodzą głównie z przychodów uzyskiwanych z umów cywilnoprawnych, co oznacza, że środki finansowe na działalność i wynagrodzenia osób niepełnosprawnych pozyskiwane są na zasadach rynkowych, analogicznie jak przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, a Skarżąca nie otrzymuje żadnych środków publicznych z przeznaczeniem na wynagrodzenia osób niepełnosprawnych. Wskazano, iż wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, zgodnie z literalnym (a ustalonym przez PFRON) znaczeniem pojęcia “finansowanie" nie były i nie są finansowane ze środków publicznych przekazywanych Skarżącej przez podmioty zewnętrzne. Zdaniem Skarżącej, przy interpretacji spornego przepisu, należy posłużyć się również wykładnią celowościową, która powinna rozwiać wątpliwości wynikające z wykładni językowej. Zarzucono ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się do stanowiska Skarżącej w kwestii wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji i nie odpowiedział na zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji, a także na zarzut naruszenia zasady zaufania do organów państwa i stosowania przez nich prawa. Zdaniem Skarżącej, Minister nie wyjaśnił także zmiany dotychczasowego stanowiska w kwestii wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zwrócono również uwagę na zasadę powszechnego prawa wszystkich pracodawców do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jako rekompensaty za zwiększone koszty zatrudniania takich osób. Skarżąca podniosła, iż zmiana utrwalonego już rozumienia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, prowadzi do dyskryminacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zauważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania, jakie Skarżąca wniosła od decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. Przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Podstawową kwestią, którą należało rozstrzygnąć rozpoznając skargę było ustalenie czy środki przeznaczane przez skarżącego na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Stosownie do art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, skarżący jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest jednostką sektora finansów publicznych. W tym miejscu należy wyjaśnić, że do dnia 1 stycznia 2010 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r., samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej były jednostkami sektora finansów publicznych na podstawie art. 4 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.2104 ze zm.). W myśl art. 5 ust.1 pkt 1 i 5 ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi są (między innymi) dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych zaliczone zostały – na podstawie art. 5 ust.2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych – wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Na gruncie przywołanych przepisów obowiązującej ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje Skarżąca są środkami publicznymi. Środkami publicznymi są więc i wpływy, które osiąga z tytułu świadczonych przez siebie usług medycznych, bez względu na to jakie podmioty są odbiorcami tych usług. W konsekwencji środki, które Skarżąca przeznacza na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Ponadto należy wskazać, że zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest definicją legalną obowiązującą we wszystkich dziedzinach prawa, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca. Dlatego oceniając, czy w świetle przepisu art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji, środki na wynagrodzenia wypłacane pracownikom niepełnosprawnym przez Skarżącą są środkami publicznymi, należy stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych i w konsekwencji uznać, że wszystkie środki finansowe, którymi dysponują SP ZOZ są środkami publicznymi, a zatem środki przeznaczane przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Sąd podziela również pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z treścią art. 114 ust.1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych podmiot wykonujący działalność leczniczą otrzymujący na podstawie umowy z NFZ świadczenia pieniężne otrzymuje środki publiczne, które nie tracą takiego charakteru z chwilą ich przekazania. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112 poz. 654) działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 podmiotami leczniczymi m.in. są samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Podkreślić przy tym należy, że w treści art. 55 tej ustawy określono źródła z jakich samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe na realizację swoich zadań, ponadto w art. 114 ust. 1 pkt 1 i 4-7 wskazano, że podmioty wykonujące działalność leczniczą mogą uzyskać środki finansowe w postaci środków publicznych na podstawie umowy zawartej: 1. ze Skarbem Państwa, reprezentowanym przez ministra, centralny organ administracji rządowej, wojewodę, a także z jednostką samorządu terytorialnego lub z uczelnią medyczną; 2. z innym podmiotem uprawnionym do finansowania tych zadań na podstawie odrębnych przepisów. Wskazane przepisy nie zmieniają jednak faktu, że zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej należą do sektora finansów publicznych. Na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje Skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie można, jak czyni to Skarżąca, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, należy rozumieć jako termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ SP ZOZ są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje to, iż w przepisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych, ponieważ środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy. Organ jakkolwiek wprost nie odniósł się do tej kwestii to przytaczając treść art. 5 ustawy o finansach publicznych wyjaśnił tę kwestię w zaskarżonej decyzji zatem zarzut braku odniesienia się do faktu, że w istocie wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, nie są ponoszone ze środków publicznych nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd na podstawie wyżej przedstawionego stanu prawnego stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. W tym miejscu Sąd wyjaśnia również, iż wystarczające było zastosowanie wykładni językowej, a zatem niepotrzebnym stało się posłużenie wykładnią celowościową. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu między innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. nr [...], poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych – w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów – ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (v. wyrok WSA w Białymstoku z 9 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 31/10). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Sąd wyjaśnia, iż organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można postawić zasadnie zarzutu naruszenia tego przepisu. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach dotyczących uprawnień różnych podmiotów. Sąd nie stwierdził również, aby w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze zasad postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie –działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.