II SA/Łd 1029/13

Dnia 9 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS II SA/Łd 1029/13 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania J. F. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], mocą której Prezydent zmienił decyzję własną z dnia [...] o ustaleniu opłaty za pobyt strony w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 24/26 w ten sposób, że opłatę tę ustalił na kwotę 2.310,10 zł miesięcznie od dnia 01.03.2013. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013, póz. 267) oraz art. 106 ust.5 ustawy z dnia 12 marca o pomocy społecznej (t.j.Dz.U.2013, poz.182 ze zm.). Organy ustaliły, że J. F. przebywa w Domu Pomocy Społecznej przy ul. A 24/26 w Ł. od 1991 roku.. Jego świadczenie emerytalne wynosi od dnia 1 marca 2013 roku 3.300,14 zł. W myśl art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej mieszkaniec dps obowiązany jest do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy wysokości nie więcej nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Zatem wysokość opłaty winna ulec zmianie do kwoty 2.300,10 zł, stanowiącej 70% emerytury J. F. Na mocy przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej, która obowiązuje w niniejszej sprawie z zakresie ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, wysokość opłaty wynosi również nie więcej niż 70% dochodów mieszkańca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. F. zakwestionował ustalenie odpłatności. Powoływał się na swoje uprawnienia kombatanckie oraz na porozumienie zawarte miedzy Wojewódzkim Zespołem Pomocy Społecznej z Ł. z Centrum Opieki Socjalnej – Stowarzyszenie A w Niemczech, którego odpis załączył do skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wskazując, że pomimo zrozumienia dla trudnej sytuacji skarżącego nie znalazło podstaw do uwzględnienia jego zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona choć z zupełnie innych przyczyn, niż w niej wskazane. Nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi związane z nieuwzględnieniem uprawnień przysługujących skarżącemu jako kombatantowi. Organy swymi decyzjami nie naruszyły przepisów ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz.U.2012, poz.400), bowiem nie orzekały o0 materii tą ustawą regulowanej. Śród przywilejów pracowniczych, socjalnych, emerytalnych nie reguluje ona bowiem kwestii związanej z ustalaniem wysokości opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej. Kontroli sądu zostały poddane decyzje organów administracji, mocą których zmieniono wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej za okres przed wydaniem decyzji. I to właśnie okres ustalenia zmienionej odpłatności stanowi o zasadności skargi. Określając zasady odpłatności skarżącego za pobyt w dps organy powołały m.in. przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 roku, które mają tu zastosowanie z uwagi na to, że skarżący został przyjęty do domu pomocy społecznej w 1991 roku (art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U z 2003r. Nr 203, póz. 1966). W myśl art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się w wysokości nie więcej jednak niż 70% dochodu dla osoby dorosłej skierowanej do domu. Podwyższenie odpłatności do pełnych 70% dochodów wynika też z uregulowań Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005r. Jak wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], Dom Pomocy Społecznej przy ul. A 24/26 spełnia standardy określone w rozporządzeniu, co pozwoliło na ustalenie odpłatności w wysokości 70% dochodów mieszkańca. Również ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 roku w art. 61 ust. 1 i 2 przewiduje opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wysokości nie więcej niż 70% dochodu mieszkańca. Z kolei w myśl art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013, póz. 267) organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach (...), o ile przewidują to przepisy szczególne. Zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w przepisach art. 154-162 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Powołany przepis tworzy on normę odsyłającą i nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wzruszenia decyzji. Wynikające z niego uprawnienia organów administracji publicznej uwarunkowane są istnieniem przepisów odrębnych, które określają przesłanki dokonania zmiany bądź uchylenia rozstrzygnięcia. Jednocześnie wynikające z powołanego przepisu uprawnienie organów do wzruszenia decyzji w odrębnym niż kodeksowy trybie dotyczy jedynie decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte. Jeżeli decyzja wydawana na podstawie art. 163 k.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również jest ona decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość. Przy tym nabycie uprawnienia jest pojęciem szerokim, należy przez nie rozumieć także nabycie zobowiązań. Natomiast art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Artykuł 106 ust. 5 u.p.s. stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w k.p.a., jest tą normą szczególną, do której odsyła przepis art. 163 k.p.a. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny. Tworzy ona, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 u.p.s. przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z artykułów 155 i 161 k.p.a.). Brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 17 kwietnia 2013 r. III SA/Kr 1164/12, LEX nr 1326302 i powołane tam orzeczenia). Również decyzję określającą wysokość opłat za pobyt w domu pomocy społecznej należy traktować jako decyzję konstytutywną, przesądza ona bowiem o uprawnieniu do pobytu w dps na określonych w niej zasadach. Z tych względów i do decyzji zmieniającej odpłatność za pobyt w dps stosuje się omówione wyżej zasady. Powyższe rozważania wskazują, że organy w niniejszej sprawie, wydając decyzję zmieniającą z mocą wsteczną wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dopuściły się istotnego naruszenia przepisów prawa. Orzekły bowiem o zmianie wysokości opłaty z datą wcześniejszą, niż data wydania decyzji. Stanowi to o istotnym naruszeniu normy art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobligowane będą zastosować przedstawioną wyżej wykładnię art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i art. 163 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Treść art. 152 p.p.s.a. zobowiązywała sąd do orzeczenia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS