II OSK 544/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2464/13 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 28 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.C. (dalej jako "skarżący") na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] stycznia 2004 r. odmówił skarżącemu przyznania uprawnień kombatanckich. Następnie utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z [...] lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 19 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 239/04 odrzucił skargę skarżącego na decyzję z [...] lutego 2004 r. Pismem z 10 lipca 2013 r., uzupełnianym pismami z 26 lipca 2013 r. oraz z 12 sierpnia 2013 r., skarżący wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji z [...] lutego 2004 r. Jako podstawę wskazał art. 154 § 1 k.p.a. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Kierownik Urzędu odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] lutego 2004 r. (w decyzji błędnie wskazano datę 19 lipca 2004 r.), wskazując, że wnioskodawca nie powołał się na żadne przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Organ stwierdził, że słuszny interes strony w uchyleniu decyzji nie może zmierzać do obejścia przepisów ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2012 r., poz. 400 – dalej jako "ustawa o kombatantach"). Słusznym interesem strony nie jest też dążenie do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był podstawą wydania decyzji ostatecznej. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] września 2013 r. organ utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2013 r. Organ podkreślił, że decyzja z [...] lutego 2004 r. została wydana zgodnie z przepisami ustawy o kombatantach, która w art. 1-4 zawiera zamknięty katalog tytułów stanowiących podstawę przyznana uprawnień kombatanckich. Nie zalicza się do nich prześladowań przez władze PRL za przekonania polityczne w latach 70. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ prawidłowo rozważył przesłanki odmowy uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] lutego 2004 r. W sprawie nie wystąpił interes społeczny ani słuszny interes strony, który przemawiałby za uchyleniem decyzji. Słuszny interes strony to nie każdy interes strony, a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony, ale wyłącznie interes zgodny przede wszystkim z obowiązującymi przepisami prawa. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. W ocenie Sądu I instancji, oczekiwane przez skarżącego uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. doprowadziłoby do niezgodności z przepisami ustawy o kombatantach. Słusznym interesem skarżącego w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. nie może być dążenie do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był podstawą wydania decyzji ostatecznej. Sąd I instancji wyjaśnił także, że przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie jest ocena zarzutów, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym, lecz ocena, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z tego powodu Sąd I instancji nie odnosił się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów co do odmowy przyznania mu uprawnień kombatanckich, a także rozważań co do konstytucyjności powołanych przepisów ustaw o kombatantach oraz zasadności stosowania w tym przypadku przepisów Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) bezpośrednio i wiązania tego z interesem społecznym. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna kontrola rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym. Skarżący może samodzielnie skorzystać z prawa wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, art. 154 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ocena, czy interes strony znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa (dla jego kwalifikacji jako "słusznego interesu") nie obejmuje norm konstytucyjnych i rozważań co do konstytucyjności przepisów ustawy zwykłej. W ocenie skarżącego, doszło do wadliwego założenia, że słuszny interes strony nie może mieć oparcia bezpośrednio w normach konstytucyjnych. Po drugie, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie do oceny, czy interes strony mieści się w obowiązujących przepisach prawa, a tym samym do oceny, czy interes strony jest interesem słusznym w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. i poprzestanie wyłącznie na ocenie tego interesu z perspektywy przepisów ustawy o kombatantach. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez niedokonanie kontroli sądowej działań organu z perspektywy oceny stanu faktycznego (w tym zbadania interesu strony) pod kątem ich zgodności z normami konstytucyjnymi (art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji) i w związku z tym pominięcie również niektórych faktów mających znaczenie dla oceny tej zgodności z normami konstytucyjnymi. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., przez oddalenie skargi pomimo, że w sprawie wystąpił interes strony, który nie był sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem miał bezpośrednie oparcie w przepisach Konstytucji RP (art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że mieścił się w pojęciu "słusznego interesu strony" w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. i nie prowadził do niezgodności z przepisami ustawy, bowiem każda ustawa musi być zgodna z Konstytucją, a ponadto ustawa o kombatantach kreuje uprawnienia po stronie określonych osób, a nie zakazy, które mogłyby odnosić się do skarżącego lub organów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na rzecz pełnomocnika z urzędu i oświadczył, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzenia, że organ administracji dokonując oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 154 § 1 k.p.a. i badając zaistnienie przesłanek "interesu społecznego" oraz "słusznego interesu strony", powinien dokonać oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustawy stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nadrzędność przepisów Konstytucji RP i dopuszczalność ich bezpośredniego stosowania, prowadzi do wniosku, że organ może w trybie art. 154 § 1 k.p.a. zmienić decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym, przyznając stronie określone uprawnienie, uznając, że w oparciu o zasadę równości wynikającą z przepisów Konstytucji i uwzględniając słuszny interes strony, uprawnienie to stronie powinno przysługiwać, pomimo, że nie wynika ono z danej ustawy zwykłej. Stanowisko takie jest błędne. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłankami zmiany decyzji w tym trybie nie są więc wady prawne wydanej decyzji ostatecznej, a w szczególności wady kwalifikowane. Zmianie lub uchyleniu mogą więc podlegać nawet decyzje prawidłowe, o ile tylko przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie organ trafnie wywiódł, że brak jest przesłanek do uchylenia decyzji z 19 lutego 2004 r., a uwzględnienie argumentacji skarżącego doprowadziłoby do wydania decyzji niezgodnej z prawem, co niewątpliwie stałoby w sprzeczności z interesem społecznym. Skarżący nie kwestionuje bowiem, że nie spełnia przesłanek przyznania uprawnień kombatanckich, które zostały wyczerpująco unormowane w przepisach ustawy o kombatantach. Stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Wynikające z tego przepisu pojęcie równości ma bardzo złożony charakter i nie da się wyrazić w formie prostej definicji. Przyjmuje się, że równość dwóch lub więcej podmiotów polega na ich przynależności do co najmniej jednej i tej samej klasy, wyróżnionej ze względu na określoną cechę istotną. Nawet tak ogólne ujęcie wskazuje relatywność ujmowania zasady równości. Zakwalifikowanie określonej grupy podmiotów do tej samej klasy (a więc uznanie, że są to "podmioty podobne") zależy od zastosowanego kryterium. W zależności od "cechy istotnej", która przyjęta zostanie za podstawę oceny, te same podmioty mogą być uznane za "podobne" (co uzasadni równe ich traktowanie) lub za odmienne (co wyłączy odnoszenie do nich konsekwencji zasady równości). W polskim systemie prawnym oceny takiej może dokonać jedynie Trybunał Konstytucyjny, co wynika wprost z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Natomiast organy administracji działają wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie mogą dokonać oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP. Powierzenie organom administracji publicznej orzekających w sprawach indywidualnych kompetencji do badania zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP, tylko w na podstawie przewidzianego w przepisach k.p.a. trybu nadzwyczajnego z art. 154 § 1 k.p.a., w ramach badania przesłanki słusznego interesu strony, z całą pewnością stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami obowiązującej w Polsce hierarchicznej kontroli konstytucyjności norm. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 32 ust. 1 2 Konstytucji RP. Dopuszczalność bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji nie oznacza, że organ administracji publicznej może dokonać oceny konstytucyjności aktu ustawowego, co doprowadziłoby do wydania decyzji nie znajdującej oparcia w normach materialnoprawnych rangi ustawowej. Wydanie takiej decyzji byłoby sprzeczne z interesem publicznym, a więc nie zostałaby spełniona jedna z przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej przewidziana w art. 154 § 1 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim zarzut został błędnie sformułowany, ponieważ art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli była decyzja administracyjna (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), a ewentualne zaniechania Sądu I instancji w zakresie kontroli działalności organu nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bowiem przepis ten dotyczy bezczynności organu podlegającej kontroli na skutek skargi wniesionej w tym przedmiocie. Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., ponieważ jak już wyżej wskazano, organ nie był uprawniony do dokonywania oceny konstytucyjności przepisów ustawy o kombatantach, w tym również w ramach ustalania stanu faktycznego sprawy. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji była więc prawidłowa, a skarga podlegała oddaleniu, co wykluczało zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z art. 7 k.p.a. i uwzględnienia skargi na tej podstawie. Zarzut naruszenia tych przepisów również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.