VIII SA/Wa 839/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z.F. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmniejszenia indywidualnej kwoty dostaw mleka 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz skarżącego Z. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego (ARR) z dnia [...] sierpnia 2013 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. (dalej także jako "Dyrektor OT ARR" lub "organ I instancji") w sprawie zmniejszenia kwoty indywidualnej dostaw. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. o numerze [...] Dyrektor OT ARR orzekł o zmniejszeniu Z.F. kwoty indywidualnej dostaw o [...] kg. Wobec powyższego od roku kwotowego 2013/2014 dostawcy przysługuje kwota indywidualna dostaw w wysokości [...] kg o referencyjnej zawartości tłuszczu [...] g/kg. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 50, dalej jako "ustawa o organizacji rynku mleka"). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zacytował jedynie ww. przepis. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Z. F. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes ARR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a.") zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z informacji zawartych w rejestrze producentów prowadzonym przez Dyrektora OT ARR wynika, iż w okresie od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] marca 2013 r. Z.F. sprzedał do podmiotu skupującego mleko w ilości [...] kg, natomiast na dzień [...] kwietnia 2012 r. posiadał kwotę indywidualną dostaw w wysokości [...] kg. Zatem w roku kwotowym 2012/2013 wykorzystał zaledwie [...] % kwoty indywidualnej. Prezes ARR, powołując się na art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka wyjaśnił, że w przypadku gdy producent wprowadził do obrotu w roku kwotowym mleka i przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70% kwoty indywidualnej przysługującej mu na dzień 1 kwietnia danego roku kwotowego, właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, kwotę indywidualną o jej niewykorzystaną część. Jednocześnie wskazał, iż przepis art. 72 ust. 3 rozporządzenia Rady Nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. UE. L. 07.299.1, dalej jako "rozporządzenie Rady nr 1234/2007"), wylicza sytuacje, kiedy zmniejszenie kwoty indywidualnej nie nastąpi. Są to przypadki siły wyższej oraz należycie uzasadnione przypadki mające tymczasowy wpływ na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego. Przykładowe zaś przypadki siły wyższej wyliczone zostały w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 30/16 z dnia 31 stycznia 2009 r., dalej jako "rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009"). Są to między innymi śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do pracy, poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich, choroba epizootyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub części tych zwierząt. Siłą wyższą jest zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe do przewidzenia i niemożliwe do zapobieżenia. Wystąpienie siły wyższej powinno być stwierdzone przez uprawniony organ i szczegółowo udokumentowane. W ocenie Prezesa ARR, brak jest podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. Odwołujący się nie wskazał żadnych powodów niewykorzystania przysługującej mu kwoty indywidualnych dostaw w roku kwotowym 2012/2013. Organ odwoławczy podkreślił, że co do zasady producent powinien realizować dostawy w takiej wysokości, aby dążyć do wykorzystania całości kwoty indywidualnej przysługującej na dzień 1 kwietnia danego roku kwotowego. Jednakże ustawodawca, mając na uwadze fakt występowania normalnych i typowych zjawisk mających wpływ na wydajność stada krów mlecznych dopuścił możliwość wykorzystania kwoty indywidualnej w mniejszej ilości, tj. 70% bez żadnych konsekwencji prawnych dla dostawcy, takich jak zmniejszenie posiadanej kwoty indywidualnej. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy oraz w konsekwencji zmniejszył producentowi kwotę indywidualną dostaw roku kwotowego 2013/2014. Tym samym, stronie przysługuje kwota indywidualna dostaw w wysokości [...] o referencyjnej zawartości tłuszczu [...] g/kg. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.F. reprezentowany przez pełnomocnika - swojego ojca T. F. (dalej jako "skarżący") nie zgodził się z decyzją Prezesa ARR. Powołał się na swoje wyjaśnienia jakie złożył do organu w miesiącu czerwcu 2013 r. Podnosił wówczas, że zmniejszenie dostaw mleka nastąpiło z powodu wycielenia się w kwietniu 2013 r. w jego gospodarstwie młodej krowy. W związku powyższym mleko od posiadanej przez niego krowy było wykorzystywane do odchowu cielaka. Do skargi załączył fakturę z Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej oraz paszporty bydła. W odpowiedzi na skargę Prezes ARR reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pełnomocnik organu wyjaśnił nadto, że wycielenie się młodej krowy w gospodarstwie skarżącego po pierwsze nastąpiło w kwietniu 2013 r., a zatem dotyczy roku kwotowego 2013/2014, a po drugie jest naturalnym procesem, który nie może być uznany za działanie siły wyższej. Okoliczność wycielenia się krowy na początku roku kwotowego 2013/2014 i "zużycia mleka od tej pierwiastki do odchowu" począwszy od kwietnia 2013 r. nie uzasadnia wysokiego stopnia niewykorzystania kwoty indywidualnej dostaw w roku kwotowym 2012/2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania w sposób który może mieć istotny wpływ na jej wynik. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka, zgodnie z którym przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70 % kwoty indywidualnej przysługującej temu producentowi na dzień 1 kwietnia danego roku kwotowego, właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, kwotę indywidualną o jej niewykorzystaną część. Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że skarżący w roku kwotowym 2012/2013 wprowadził do obrotu mleko w ilości [...] kg. Sprzedaż wyniosła [...] % posiadanej kwoty indywidualnej. W związku z powyższym organ I instancji miał podstawy do dokonania w drodze decyzji zmniejszenia kwoty indywidualnej przysługującej skarżącemu o jej niewykorzystaną część, na podstawie ww. art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Przy czym, przed wydaniem takiej decyzji organ I instancji obowiązany był jednak rozważyć, czy okoliczności podnoszone przez stronę w toku postępowania nie uzasadniają odstąpienia od zastosowania tej sankcji. Z tego obowiązku, w ocenie Sądu, zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy, nie wywiązały się w sposób należyty. Wyjaśnić należy, że prawo krajowe nie reguluje odstępstw do zasady wyrażonej w powyższym przepisie. W zakresie odstępstwa są wiążące i bezpośrednio stosowane przez Polskę przepisy unijne zawarte w przywoływanym już wyżej rozporządzeniu Rady nr 1234/2007. Stosownie do art. 72 ust. 3 tego rozporządzenia, zmniejszenie indywidualnej ilości referencyjnej o jej niewykorzystaną część nie znajduje zastosowania w przypadku siły wyższej i w należycie uzasadnionych i uznanych przez właściwe organy przypadkach tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną danych producentów. Do przypadków tych w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 zaliczono przykładowo: śmierć rolnika, długookresową niezdolność rolnika do pracy, poważną klęskę żywiołową w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemię dotykającą część lub cały żywy inwentarz gospodarza. Z powyższego wynika, że aby możliwe było odstąpienie od zastosowania sankcji przewidzianej w art. 32 ust. 1 ww. ustawy krajowej, muszą wystąpić zdarzenia, które można uznać za przypadki działania siły wyższej lub inne należycie uzasadnione i uznane przez właściwy organ okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, oraz - zdarzenia te muszą mieć bezpośredni wpływ na zdolność produkcyjną danego producenta rolnego w roku kwotowym, który podlega rozliczeniu. Oznacza to, że ustawodawca kładzie nacisk nie tylko na charakter okoliczności, które mogą wpłynąć na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego, lecz również na rozmiar skutków spowodowanych przez takie zdarzenie. W przedmiotowej sprawie, w toku postępowania przed organem I instancji, w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., skarżący powołał się na fakt wycielenia w jego gospodarstwie młodej krowy w kwietniu 2013 r. Wyjaśnił również, że mleko od posiadanej przez niego krowy zostało wykorzystane do odchowu młodego cielaka. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARR stwierdził, że strona nie wskazała żadnych powodów niewykorzystania kwoty indywidualnej w co najmniej 70% w roku kwotowym 2012/2013. Z tego wynika, że organ nie odniósł się do sytuacji, jaka wyniknęła w gospodarstwie skarżącego w związku z wycieleniem się młodej krowy w kwietniu 2013 r. W decyzjach obu organów zabrakło informacji, jak wyglądały dostawy mleka w poszczególnych miesiącach roku kwotowego 2012/2013, w których to miesiącach w gospodarstwie skarżącego miało miejsce wycielenie jednej z dwóch posiadanych przez niego krów. Organ nie wyjaśnił też, czy mleko posiadanej przez skarżącego krowy cielnej mogło być oddane do skupu. Należy przypomnieć, że uzasadnienie jest bardzo ważnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, uzasadnienia zarówno, zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji nie spełniają powyższych przesłanek. Decyzja organu I instancji właściwie w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Uzasadnienie tej decyzji stanowi bowiem jedynie zacytowanie przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę do jej wydania. Organ I instancji nie odnosi się do podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania okoliczności wynikających z jego pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. Również, Prezes ARR, jako organ odwoławczy, w swojej decyzji powołał wprawdzie regulacje prawne, w oparciu o które wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, ale w ogóle nie ustosunkował się do argumentacji podnoszonej przez stronę skarżącą w toku postępowania przed organem I instancji. Nie wyjaśnił tym samym dlaczego nie mogą zostać uwzględnione wskazane przez skarżącego okoliczności dotyczące wycielenia się w jego gospodarstwie młodej krowy. Dopiero w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu podjął próbę odniesienia się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego. Sąd administracyjny nie kontroluje jednak odpowiedzi na skargę, a decyzje administracyjne wydane przez organy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji podda pod rozwagę podnoszone przez skarżącego okoliczności, które w ocenie skarżącego uniemożliwiły mu wywiązanie się z dostaw mleka w ustalonej wysokości. Przeanalizuje także wpływ zdarzeń losowych w gospodarstwie skarżącego na dostawy mleka w poszczególnych miesiącach przedmiotowego roku kwotowego. Dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny podejmie decyzje w przedmiocie ewentualnego zmniejszenia skarżącemu kwoty indywidualnej w roku kwotowym 2012/2013. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie trzecim wyroku.