II SAB/Wa 222/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jacek Fronczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Biura [...] na bezczynność Dyrektora Szpitala Klinicznego [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szpitala Klinicznego [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego Biura [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Szpitala Klinicznego [...] na rzecz skarżącego Biura [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. Biuro [...] z siedzibą w L. zwróciło się do Dyrektora Szpitala Klinicznego [...] w W. – w trybie art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – o udostępnienie w formie pisemnej informacji publicznej dotyczącej zamówienia publicznego (przetarg nr [...] Biuletyn Zamówień Publicznych z dnia [...] lutego 2012 r.), tj. wykonania robót budowlanych w zakresie 2 piętra pomiędzy pawilonami 4/5, mieszczącymi blok operacyjny Kliniki [...] a także wniosło o przedstawienie do wglądu przedstawicielom Biura dokumentacji technicznej urządzeń, które zamontował wykonawca zamówienia publicznego. W uzasadnieniu wniosku Biuro [...] z siedzibą w L. podniosło, że Dyrektor Szpitala Klinicznego [...] w W. przeprowadził i rozstrzygnął przetarg na wykonanie robót budowlanych w zakresie 2 piętra pomiędzy pawilonami 4/5, mieszczącymi blok operacyjny Kliniki [...], a w związku z tym przedmiotem zainteresowania Biura są informacje dotyczące zainstalowanych przez wykonawcę urządzeń, w szczególności ich marka i model, a także informacja, czy: 1) przekaźnik kontroli izolacji 107TD47 posiada: a) kontrolę rezystancji sieci IT – metoda impulsowa (zgodna z IEC 61557-8:2007); b) kontrolę obwodu pomiarowego (rekomendowana przez PN-EN 61557-8:2007); c) kontrolę obwodu czujnika temperatury (zlecenie normy PN-EN 61557-8:2007); d) kontrolę instalacji niskiego napięcia (zlecenie normy PN-HD 60364-7-710:2012); 2) komunikacja pomiędzy elementami układu posiada: a) komunikację cyfrową BMS pomiędzy elementami układu oraz pomiędzy układami; b) wyprowadzenie informacji z systemu do sieci komputerowej poprzez konwerter FTC470XET; c) wyświetlanie na komputerze informacji z sieci poprzez oprogramowanie; 3) układ przełączający (SZR) pozwala na: a) kontrolę obwodów głównych styczników; b) kontrolę obwodów styków pomocniczych; c) zdalny test funkcjonowania SZR-u z wyświetleniem czasu przełączenia. Biuro [...] z siedzibą w L. zaznaczyło, że wymienione informacje stanowią informację publiczną, w rozumieniu ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, i powinny zostać udostępnione w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z wnioskiem. W dniu [...] października 2012 r. Biuro [...] z siedzibą w L. sformułowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Szpitala Klinicznego [...] w W., podnosząc, że wniosek Biura z dnia [...] lipca 2012 r. o udzielenie informacji publicznej nie został rozpatrzony, pomimo upływu ustawowych terminów na jego zrealizowanie. Biuro wniosło o zobowiązanie Dyrektora do rozpatrzenia złożonego wniosku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Szpitala Klinicznego [...] w W. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, wskazując, że żądana przez Biuro informacja została udzielona. Na okoliczność potwierdzenia faktu udostępnienia informacji przedstawicielowi Biura, Dyrektor wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka A. G. – Inspektora [...], i świadka Z. A. – działającej w imieniu wnioskodawcy. Jednocześnie Dyrektor zadeklarował, że w razie jakichkolwiek dalszych pytań lub wątpliwości, jest gotów ponownie udostępnić całość żądanej dokumentacji oraz udzielić wszelkich informacji w formie wskazanej przez Biuro. Zwrócił przy tym uwagę, że żądanie powinno być – w miarę możliwości – doprecyzowane, aby nie budziło wątpliwości interpretacyjnych i co do samego zakresu żądania. Na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r., Dyrektor Szpitala Klinicznego [...] w W. w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r. wyjaśnił, że nie jest w stanie w chwili obecnej podać dokładnych dat spotkań, podczas których doszło do przekazania informacji będących przedmiotem zainteresowania Biura, niemniej jednak miało to miejsce w trakcie realizacji inwestycji. Dyrektor poinformował również, że inwestycja była realizowana ze środków publicznych. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał Dyrektora Szpitala Klinicznego [...] w W. do przedstawienia dowodów potwierdzających fakt udzielenia Biuru żądanej informacji, pouczając przy tym organ o treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Dyrektor Szpitala Klinicznego [...] w W. nie uczynił zadość powyższemu wezwaniu, pomimo jego prawidłowego doręczenia w dniu [...] września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor Szpitala Klinicznego [...] w W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Żądane przez Biuro [...] z siedzibą w L. informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też informacja ta nie została Biuru wcześniej udzielona, zgodnie z wnioskiem. Wprawdzie Dyrektor Szpitala Klinicznego [...] w W. twierdzi, że Biuro żądane informacje uzyskało w trakcie realizacji inwestycji, jednak Dyrektor nie przedstawił żadnych dokumentów, które mogłyby potwierdzać tę okoliczność. Sąd administracyjny natomiast nie może przeprowadzać dowodów z zeznań świadków, o co wnioskował Dyrektor, wszak procedura sądowoadministracyjna na to nie zezwala, może jedynie przeprowadzić uzupełniające dowody z dokumentów, o czym stanowi art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Trzeba przy tym zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udzielenia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Dokumentacja z przeprowadzonych przez Dyrektora Szpitala Klinicznego [...] w W. postępowań przetargowych, niezależnie od tego, czego zamówienie dotyczy, zawiera informację o jego działalności. Dokumenty związane z wykonywaniem czy wykonaniem umów w sprawach zamówień publicznych, w szczególności dokumenty dotyczące złożonych zamówień, ich realizacji, w tym wykonania robót budowlanych i związanej z tym instalacji infrastruktury technicznej oraz urządzeń służących obsłudze obiektu, jak również ich szczegółowe cechy i parametry eksploatacyjne, etc. wchodzą w zakres informacji dotyczącej danego zamówienia publicznego, stanowiącej informację publiczną; dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, zawierają informację o sposobie realizacji zamówień publicznych, etc., tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f" i pkt 5 lit. "d", będąc rodzajem informacji o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby natomiast istniał alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone byłoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem informacji, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności poprzez wgląd do dokumentów (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że Biuro, zainteresowane uzyskaniem dostępu do żądanych informacji, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do podmiotu zobowiązanego w celu zapoznania się z treścią stosownych dokumentów. Skarżące Biuro w swym wniosku określiło, w jakiej formie żądana informacja winna być mu udostępniona, toteż Dyrektor nie powinien mieć wątpliwości co do formy i sposobu jego realizacji. Gdyby jednak Dyrektor Szpitala nie mógł uczynić zadość wnioskowi w zakresie wskazanej przez Biuro formy jego realizacji, w tej kwestii winien odwołać się do treści art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby zatem Dyrektor Szpitala uznał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, w takiej sytuacji powinien wezwać wnioskodawcę, by wskazał powody, dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednak w tym przypadku konieczne jest wyjaśnienie zainteresowanemu w wezwaniu, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej i wskazanie, na czym w rzeczy samej polega proces jej przetworzenia. Jest to potrzebne ze względu na ocenę prawidłowości kwalifikowania informacji jako informacji publicznej przetworzonej, którą udostępnia się wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, natomiast odmawia się jej udostępnienia, jeśli warunek ten nie zostanie przez niego wypełniony. W myśl art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może także ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 i art. 17 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Biuro [...] z siedzibą w L. nie otrzymało od Dyrektora Szpitala Klinicznego [...] w W. żądanej informacji publicznej, a w każdym razie w sprawie brak jest dowodów, które wskazywałyby, że taka informacja została Biuru przekazana. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Dyrektor Szpitala nie poinformował także skarżącego Biura, że żądanej informacji publicznej nie posiada, lecz w odpowiedzi na skargę wyraził gotowość udzielenia informacji i wyjaśnienia wszelkich kwestii będących przedmiotem zainteresowania Biura. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, Dyrektor pozostaje więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Dyrektora Szpitala Klinicznego [...] w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego Biura z dnia [...] lipca 2012 r. bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, zgodnie z art. 16 i art. 17 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność Dyrektora Szpitala nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zwłoka w zakresie udzielenia informacji Biuru wskazuje na niewystarczającą znajomość zagadnienia przez Dyrektora, a nie na lekceważenie strony skarżącej czy też celowe wprowadzanie jej w błąd. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Dyrektora Szpitala Klinicznego [...] w W. na rzecz skarżącego Biura [...] z siedzibą w L. kwotę 340 zł, w tym kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, oraz kwotę 240 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).