II SA/Lu 499/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. P.i H.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu oraz nakazania przedstawienia dokumentów i ocen technicznych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. P. i H. P. kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia ...Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia H. i A. P. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia ... wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane - nakazujące H. i A. P. wstrzymanie użytkowania budynku stodoły, silosów zbożowych i wagi samochodowej samowolnie adaptowanych na cele skupu zboża, zlokalizowanych na działce nr ... w S. R. oraz przedłożenie organowi - we wskazanym terminie - określonych dokumentów, w tym ekspertyzy technicznej dotyczącej oddziaływania inwestycji na środowisko i działki sąsiednie (hałas, zapylenie), wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń odpowiedniej specjalności. Organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek B. R. o podjęcie działań w związku z uciążliwym sąsiedztwem związanym z prowadzeniem skupu zbóż na działce nr ... w miejscowości S. R. Podczas oględzin w dniu 2 września 2009r. ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest murowanym budynkiem stodoły z przylegającym do niej budynkiem gospodarczym, dwoma silosami zbożowymi, zadaszonym koszem zsypowym z wyciągiem do transportu zboża do silosów i budynkiem wagowym z wagą samochodową. W stodole znajduje się urządzenie do czyszczenia zboża oraz do mechanicznego załadunku, teren działki jest utwardzony, inwestor prowadzi działalność usługowo - handlową pod nazwą "P." Handel - Usługi A. P. - bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania silosów zbożowych, budynku stodoły na skup i sprzedaż zbóż. Organ ustalił, że H. i A. P. zrealizowali budynek stodoły, budynek wagowy wraz z wagą samochodową 20t oraz dwa silosy zbożowe BIN 100 – na podstawie decyzji Starosty udzielających pozwolenia na budowę (odpowiednio z dnia ... 1996r. i z dnia ... 1997r.) oraz dokonali zgłoszenia budowy zadaszenia nad koszem zsypowym przy silosach. Inwestycje realizowane były na potrzeby prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego. Inwestorzy uzyskali również decyzję z dnia ....2006r. na rozbudowę budynku wagowego wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz decyzję z dnia .... 2006r. o warunkach zabudowy na zmianę sposobu użytkowania stodoły na zakup zboża, jednak nie posiadają decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając powyższe na uwadze, postanowieniem z dnia .... 2009r. organ I instancji wstrzymał użytkowanie silosów zbożowych i budynku stodoły, jednak ze względów procesowych (brak należytego ustalenia stron postępowania) postanowieniem z dnia ... 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił to postanowienie. W dniu 5 stycznia 2010r. organ I instancji przeprowadził ponownie oględziny stwierdzając, że sytuacja na działce nr ... nie uległa zmianie i nadal dokonuje się na niej skup zboża: jest ono ważone na wadze samochodowej, zsypywane pod zadaszonym koszem, transportowane za pomocą wyciągu kubełkowego i magazynowane w dwóch silosach zbożowych, następnie podlega oczyszczeniu urządzeniami znajdującymi się w stodole i jest wywożone poza teren działki. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia .... PINB wstrzymał użytkowanie tych obiektów, a następnie decyzją z dnia .... nakazał H. i A. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie adaptowanych na skup zboża obiektów, jednak decyzja ta została uchylona przez LWINB decyzją z dnia .... z uwagi na brak ustalenia dokładnej daty zmiany sposobu użytkowania, istotnej dla zastosowania art. 71 a Prawa budowlanego. Badając sprawę po raz kolejny organ I instancji ustalił, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania stodoły było już wcześniej prowadzone – decyzją z dnia ... PINB nakazał właścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku stodoły, ale ze względu na zawieszenie działalności, decyzją z dnia ....2003r. organ umorzył postępowanie, stwierdzając jednocześnie wykonanie obowiązku i przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania stodoły na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego. Ponowny skup zboża rozpoczęto natomiast w 2006r. Mając powyższe na uwadze postanowieniem z dnia .... organ I instancji ponownie wstrzymał użytkowanie silosów zbożowych, budynku stodoły i wagi samochodowej. W okresie od 24 stycznia 2011r. do 6 sierpnia 2012r. postępowanie było zawieszone. W dniu 3 sierpnia 2012r. przeprowadzono kontrolę użytkowania silosów zbożowych, stodoły i wagi samochodowej, podczas której stwierdzono, że H. i A. P. nadal prowadzą skup zboża. W związku z powyższym, decyzją z dnia ... PINB nakazał im przywrócenie stanu poprzedniego sposobu użytkowania silosów zbożowych i wagi samochodowej na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego, natomiast umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania stodoły, uznając, że postępowanie to objęte jest decyzją PINB z dnia .... W wyniku odwołania, LWINB decyzją z dnia .... uchylił decyzję PINB z dnia ....oraz postanowienie z dnia ... wskazując, że z wykazów obrotu gospodarczego za kwiecień i maj 2004r. wynika, że w tym okresie inwestorzy prowadzili już działalność polegającą na skupie zboża, a zatem wykluczone jest zastosowanie art. 71 a ustawy – Prawo budowlane. Badając sprawę ponownie organ I instancji stwierdził, że prowadzenie skupu zboża w obiektach zrealizowanych na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego na terenie zwartej zabudowy mieszkaniowej stanowi zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i pracy, warunków zdrowotnych i ochrony środowiska oraz wielkości i układu obciążeń, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a zatem zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów. Z uwagi na to, że zmiana taka została dokonana przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane tj. przed 31 maja 2004r. – wymagała ona uzyskania pozwolenia właściwego organu, którego inwestorzy nie posiadali, dlatego w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Z tego względu organ I instancji postanowieniem z dnia .... – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust.3 ustawy – Prawo budowlane – H. i A. P. wstrzymał użytkowanie budynku stodoły, silosów zbożowych i wagi samochodowej samowolnie adaptowanych na cele skupu zboża zlokalizowanych na działce nr ... w S. R. oraz nakazał im przedstawić określone dokumenty i oceny techniczne. Organ wskazał, że postanowienie wydane w trybie powołanych przepisów adresowane jest do właścicieli nieruchomości, a więc H. i A. P. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik H. i A. P. zarzucał naruszenie art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że został zmieniony sposób użytkowania wymienionych obiektów, a także naruszenie art. 28 kpa poprzez skierowanie nakazu do H. P., która nie prowadzi działalności w zakresie skupu zboża. Organ odwoławczy wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia .... podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji utrzymując jego postanowienie w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. i A. P. reprezentowani przez radcę prawnego W. G., wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podnieśli, że wbrew stwierdzeniu organów, nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów – stodoły, silosów zbożowych i wagi samochodowej, gdyż od początku obiekty te są wykorzystywane w działalności gospodarczej w zakresie skupu zboża i w tym celu zostały wybudowane, o czym świadczą ich konstrukcja i parametry. Ponadto obiekty te posiadają urządzenia ograniczające i eliminujące zapylenie, a hałas nie przekracza dopuszczalnych poziomów. Poza tym działalność polegająca na skupie zboża nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Skarżący zarzucili, że organ wadliwie skierował decyzję do H. P., która nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie skupu zboża, bowiem działalność tę prowadzi wyłącznie jej mąż A. P. Wskazali na naruszenie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez całkowite wstrzymanie prowadzenia działalności, bez rozważania wstrzymania częściowego w granicach dokonanej samowoli oraz art. 50 ust. 3 tej ustawy poprzez nakazanie przedstawienia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń o odpowiedniej specjalności, pomimo iż osoby takie nie posiadają uprawnień do dokonywania oceny oddziaływania na środowisko, co wynika z rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 83, poz. 578 ze zm.) W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skarga jest zasadna, albowiem postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Bezspornym jest, że w świetle obowiązujących przepisów zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie może być dokonywana samowolnie. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustawy (Dz.U. Nr 163, poz.1364) tj. do 31 maja 2004r. na taką zmianę konieczne było uzyskanie pozwolenia (art.71 ust. 1 ustawy w poprzednim brzmieniu), natomiast obecnie zmiana taka wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, co wynika z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Poprzednio obowiązujące przepisy stanowiły (art. 71 ust. 3), że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio, przy czym w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast obecnie - w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie ma art. 71 a ustawy, wprowadzony powołaną wyżej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r., który przewiduje postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z tym przepisem, organ w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust.2, a następnie postanowieniem nakłada opłatę legalizacyjną. W razie niewykonania nałożonego obowiązku lub dalszego użytkowania obiektu pomimo jego wstrzymania organ (...), w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 4). Postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest jednak możliwe w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania dokonana została samowolnie przed dniem 31 maja 2004r., co wynika z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. W takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 2 tej ustawy), a zatem art. 71 ust. 3 w poprzednim brzmieniu, który przewiduje postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 ustawy. Ustawa – Prawo budowlane różnie definiowała pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: do dnia 31 maja 2004r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. - przez taką zmianę rozumiano w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 2). Następnie w okresie od dnia 31 maja 2004r. do dnia 26 września 2005r. zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumiano nieco inaczej, jako: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne oraz 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, natomiast od dnia 26 września 2005r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz.1364) - przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się już tylko podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podstawową okolicznością w postępowaniu w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, niezbędną dla zastosowania prawidłowego trybu postępowania tj. aktualnie obowiązującego art. 71 a ustawy, przewidującego postępowanie legalizacyjne bądź art. 71 ust. 3 ustawy w poprzednim brzmieniu, przewidującego postępowanie naprawcze - jest zatem ustalenie czy będące przedmiotem oceny organu działania w obiekcie budowlanym noszą cechy zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu wskazanych przepisów, w zależności od tego kiedy te działania zostały podjęte. W sprawie niniejszej ustalono, że zmiana sposobu użytkowania polegająca na skupie zboża została dokonana w 2003r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004r., organy badając sprawę miały więc na uwadze przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy w poprzednim brzmieniu. Rozpatrując sprawę organy obu instancji uznały, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania stodoły, silosów zbożowych i wagi samochodowej na działce nr ... w S. R., gdyż nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego i pracy, warunków zdrowotnych i ochrony środowiska oraz zmiana wielkości i układu obciążeń, o których mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy w poprzednim brzmieniu. Wskazane obiekty wybudowano bowiem na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego, natomiast faktycznie podjęta została w nich działalność polegająca na skupie zboża. Stanowisko organów należy uznać za nieuzasadnione w świetle zgromadzonych przez organy materiałów dowodowych i poczynionych przez nie ustaleń. Oceny zmiany określonego wycinka rzeczywistości w każdym wypadku dokonuje się przez porównanie stanu poprzedniego i aktualnego, a następnie poprzez wskazanie różnic wynikających z tego porównania. Żeby mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy zatem jednoznacznie stwierdzić, że obiekt ten obecnie jest użytkowany w inny, niż dotychczas sposób, a ponadto, że zmiana wykazuje cechy "zmiany" w znaczeniu ustawowym. W sprawie niniejszej organy nie ustaliły, w jaki sposób były użytkowane na działce nr ... w S. R. stodoła, waga samochodowa i silosy zbożowe od początku ich realizacji, nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, że prowadzenie obecnie w tych obiektach działalności polegającej na skupie zboża stanowi zmianę sposobu ich użytkowania. Wątpliwości dotyczą przede wszystkim wagi samochodowej wraz z budynkiem wagowym i silosów zbożowych. Skoro bowiem - w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy w poprzednim brzmieniu - do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego konieczne było wykazanie, że została podjęta w obiekcie budowlanym lub jego części działalność (bądź, że nastąpiło zaniechanie takiej działalności) zmieniająca warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń - to obowiązkiem organów było dokładne wskazanie, w jakim zakresie użytkowanie silosów zbożowych i wagi samochodowej w związku ze skupem zboża zmieniło te warunki w porównaniu ze stanem poprzednim. Uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji nie zawierają jednak o tym żadnych informacji, poza ogólnym stwierdzeniem, że obiekty te zostały zrealizowane na podstawie decyzji udzielających pozwolenia na budowę na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego. Stwierdzenie takie jest jednak niewystarczające do przyjęcia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tych obiektów w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Organy nie wykazały bowiem, by decyzje udzielające pozwolenia na budowę wykluczały wykorzystywanie tych obiektów do skupu zboża, natomiast z parametrów technicznych tych obiektów oraz przyjętego powszechnie ich zastosowania wynika, że służą one właśnie do tego celu. Okoliczność, że zwiększyła się intensywność użytkowania obiektów nie świadczy więc automatycznie o zmianie sposobu użytkowania. Rację mają zatem skarżący, że organ naruszył przepisy procesowe tj. art.7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, a organ odwoławczy także art. 135 kpa, zobowiązujący go do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zastosowanie art. 50 ust. 1 ustawy. Słusznie również skarżący podnoszą, że organ wadliwie sformułował nałożony na nich obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej oddziaływania inwestycji na środowisko i działki sąsiednie (hałas, zapylenie), nakazując wykonanie tej ekspertyzy przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń odpowiedniej specjalności. W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2006r., Nr 83, poz.578) uprawnienia budowlane nadawane są w różnych specjalnościach (architektonicznej, konstrukcyjno – budowlanej, drogowej, mostowej, kolejowej, wyburzeniowej, telekomunikacyjnej, instalacyjnej) – żadna z nich nie obejmuje jednak uprawnień do sporządzania ekspertyzy dotyczącej oddziaływania inwestycji na środowisko i działki sąsiednie (hałas, zapylenie), dlatego nałożenie na skarżących przez organ obowiązku przedstawienia takiej ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności jest niemożliwe do wykonania, co świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 P.p.s.a.; o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględniając powyższe rozważania, ustali w jaki sposób od początku były użytkowane stodoła, silosy zbożowe i waga samochodowa, a następnie oceni czy została dokonana zmiana sposobu ich użytkowania w rozumieniu odpowiednich przepisów, a następnie wyda odpowiednie rozstrzygnięcie mając na uwadze możliwość wstrzymania użytkowania tylko części obiektów i tylko w zakresie wynikającym z samowolnego ich użytkowania.