I SA/Wa 951/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skarg A. I., I. P. i M. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Sygn. akt I SA/Wa 951/3 UZASADNIENIE I. Stan faktyczny 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosków B. J., W. M., I. S., S. S., A. I., J. R., M. P. i I. P. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1955 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr [...] w budynku posadowionym na działce nr [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą ich nieważność. Motywując zaskarżone rozstrzygnięcie organ wskazał, że w ramach postępowania nadzorczego wszczętego na wniosek T. H., ustalił iż powołane orzeczenia dekretowe zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i prawie użytkowania na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 dalej powoływany jako dekret [...]). Przyznaniu prawa własności czasowej nie przeciwstawiały się bowiem ustalenia planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] – który przeznaczał przedmiotową pod [...], w szczególności na cel [...]. Zdaniem organu nadzoru ogólne przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania nie wyłączało możliwości przyznaniu byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, a odmienne rozstrzygnięcie w sytuacji braku dokumentów potwierdzających ten cel stanowi rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Odnosząc się do zarzutów właścicieli lokali dotyczących tego, że sprzedaż lokali wywołała niedowracalne skutki prawne, organ wskazał że sprzedaż lokali nr [...] była poprzedzona decyzjami administracyjnymi w tym przedmiocie, więc to te decyzje administracyjne o sprzedaży lokali i oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste, a nie decyzje dekretowe są podstawą umów w formie aktu notarialnego. Ponadto organ wskazał, że skutki rozstrzygnięcia nadzorczego nie odnoszą żadnego bezpośredniego skutku prawnego ograniczającego przysługujące aktualnie prawa rzeczowe do nieruchomości. 2. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły: a) A. I. (sygn. akt I SA/Wa 951/13) zarzucając naruszenie: - art. 15 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 127 § 3 Kpa poprzez naruszenie zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej poprzez rozstrzygnięcie sprawy naruszenia decyzji dekretowej przez pryzmat odmiennych okoliczności wynikających z dwóch odmiennych planów zagospodarowania przestrzennego rzekomo obowiązujących w dacie wydania badanej decyzji, tj. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odnosząc się do planu ogólnego z 1931 r. a w postępowaniu drugoinstancyjnym odnosząc się do planu z 1949 r., - art. 7 ust. 2 dekretu [...] w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez błędne ustalenie, że istniała możliwość dalszego wykorzystania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, z uwagi na znajdowanie się na nieruchomości [....] - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu [...] poprzez błędne uznanie, że w dacie wydania decyzji dekretowych obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...], podczas gdy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz.U. Nr 58, poz. 523), plan ten uznany został za uchylony z dniem 1 stycznia 1951 r. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji b) I. P. (sygn. akt I SA/Wa 952/13) zarzucając naruszenie: - art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 Kpa polegające na wybiórczym przeprowadzeniu postępowaniu dowodowego w sprawie poprzez pominięcie dla oceny legalności decyzji dekretowych z punktu widzenia nieodwracalnych skutków prawnych, okoliczności stanu faktycznego sprawy tj. że skarżąca nabyła lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] na podstawie wtórnego obrotu – umowa sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2004 r. - błędną wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, iż sprzedaż lokalu nr [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz kolejnej osoby nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, skoro skarżąca nabyła lokal na podstawie umowy cywilnoprawnej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych) i nie ma możliwości zniesienie skutków tej umowy w ramach postępowania administracyjnego c) M. P. (sygn. akt I SA/Wa 953/13) zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, art. 156 § 2 k.p.a., art. 158 § 2 Kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147) poprzez ich nieprawidłową wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] decyzje dekretowe są nieważne, podczas gdy nie było przesłanek do takiego rozstrzygnięcia - art. 7 i 8 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nabycia przez skarżącą należącego do niej lokalu oraz załatwienie sprawy z pominięciem interesu skarżącej, a także wydanie orzeczenia skutkującego ujemnymi następstwami dla skarżącej działającej w dobrej wierze - art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 11 Kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ nadzoru uznając, że decyzje dekretowe są nieważne. 3. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. 4. Uczestnik postępowania T. H. wniósł o oddalenie skarg. 5. Postanowieniami z dnia 12 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 952/13 i I SA/Wa 953/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy ze skarg A. I., I. P. i M. P. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 951/13. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, ze zm.; dalej powoływana jako Ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Przedmiotem oceny przez Sąd jest decyzja nadzorcza, która stwierdziła że odmowa ustanowienia prawa własności czasowej poprzednim właścicielom nieruchomości dekretowej była bezprawna. Powstaje pytanie czy w ramach takiego postępowania, które ocenia czy formalna decyzja o odmowie przywrócenia komuś praw do nieruchomości, a nie pozbawienia prawa na mocy decyzji, konieczne jest w każdym przypadku angażowanie aktualnych właścicieli lokali. W dotychczasowym orzecznictwie organów i sądów prezentowany jest pogląd, że oprócz poprzedniego właściciela i jego następców prawnych, stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, której dotyczy postępowanie nadzorcze. Kwestia ta wymaga jednak pogłębionej analizy. Skoro interes prawny jest pochodną norm materialnoprawnych, to nasuwa się pytanie, jaki związek o charakterze materialnoprawnym zachodzi między ewentualnym stwierdzeniem nieważności decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego a sytuacją prawną obecnego właściciela lokalu nabytego na podstawie odpłatnej umowy zawartej w formie aktu notarialnego i którego prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej. 3. Zdaniem Sądu brak jest przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny takich właścicieli lokali w badaniu oceny legalności orzeczenia, które odmawiało przyznania prawa własności czasowej. Interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa to bowiem interes indywidualny, aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego (w tym przypadku mogą to być tylko przepisy dekretu [...]). Należy wobec tego postawić pytanie, jakie skutki prawne dla właścicieli lokali, których prawa są chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, będzie miało ewentualne stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, w jaki sposób może wpłynąć na treść ich prawa do samodzielnego lokalu i związanego w tym udziału w nieruchomości. Decyzja wycofująca z obrotu prawnego decyzję odmowną nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach osób trzecich. Organ nadzorczy orzeka bowiem jako organ kasacyjny tylko w zakresie nieważności tej decyzji, a nie co do istoty sprawy przyznania tej własności czasowej. Jej rezultatem nie jest jakiekolwiek skonkretyzowanie stosunku prawnego, którego uczestnikami są osoby trzecie. 4. Prawa osób, które nabyły lokale, są niepodważalne i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W praktyce angażowanie właścicieli lokali w postępowanie nadzorcze nie ma żadnego sensu. Przy tym podział właścicieli lokali na tych, którzy nabyli je do 1990 r. na podstawie decyzji (poprzedzającej akt notarialny), oraz tych, którzy nabyli je bez poprzedzającej zawarcie aktu notarialnego decyzji, jest zbyteczny. Decyzje o sprzedaży lokali nie wywoływały żadnego skutku prawno-rzeczowego. Zgodnie bowiem art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), w brzmieniu obowiązującym w 1964 r., oraz art. 234 w zw. z art. 158 K.c., do ustanowienia użytkowania wieczystego konieczne było zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Zatem aktem kreującym prawo użytkowania wieczystego poprzednika prawnego skarżącej była zawsze umowa zawarta w formie aktu notarialnego, a nie w/w decyzja administracyjna, która stanowiła jedynie nieodzowną przesłankę umożliwiającą zawarcie przyszłej umowy. Bezpośrednio natomiast nie prowadziła do powstania skutku cywilno-prawnego, na co wskazywano ówcześnie w doktrynie (vide: J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, s. 178; A. Wolter, Prawo cywile, s. 299; E. Łętowska, J. Łętowski, Komentarz do uchwały SN z 25 kwietnia 1964 r., [w] Funkcjonowanie administracji w świetle orzecznictwa, t. I, Warszawa 1967, s. 93 i nast., oraz tam cyt. literatura; T. Smyczyński, Skutki cywilnoprawne aktu administracyjnego, s. 39 i nast.). Podobnie po wejściu w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w czasie gdy została wydana decyzja, stwierdzająca, że powódce i jej mężowi zostanie sprzedany lokal w K. za cenę określoną w tej decyzji, rzeczywiście przewidywał, iż decyzja administracyjna o sprzedaży lokalu stanowi podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Taki tryb sprzedaży lokali przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego potwierdzał też przepis § 25 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. 1985 r. Nr 47 poz. 239). Decyzje takie kreowały jedynie po stronie przyszłego nabywcy - najemcy lokalu roszczenie o nabycie nieruchomości na warunkach określonych w tej decyzji (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 maja 1993 r. III CZP 53/93 OSP 1994/6 poz. 109, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994 r. III CZP 96/94 OSNC 1995/1 poz. 11, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1994 r. III CZP 17/94 OSNCP 1994/10 poz. 185, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1996 r. III CZP 122/96 OSNC 1997/3 poz. 28, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1998 r. III CZP 14/98 OSNC 1998/11 poz. 173, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 października 2000 r. IV CKN 135/2000). 5. Nie można podzielić poglądu, że źródłem interesu prawnego właścicieli wykupionych lokali w postępowaniu dekretowym jest art. 140 § 1 k.c., a zatem ich interes prawny wywodzony jest w tym przypadku z przysługującego takim osobom prawa własności poszczególnych lokali, współwłasności części wspólnych budynku i udziału w prawie do gruntu znajdującego się pod tym budynkiem. Trudno również poszukiwać normy kreującej interes prawny właścicieli lokali w przepisach ustawy o własności lokali. Jako właściciele lokali, z którymi związany jest udział w nieruchomości wspólnej i którzy to prawo nabyli wiele lat po wydaniu decyzji o odmowie przyznania własności czasowej, nie mają oni żadnego wpływu na to czy decyzja z lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym Sąd ma świadomość szczególnie złożonej i skomplikowanej sytuacji w sprawach dotyczących unieważnienia decyzji nacjonalizacyjnych wydanych w czasach reżimu komunistycznego, jednak naprawiając dawne szkody nie można jednocześnie kreować nieproporcjonalnie ogromnych nowych szkód podmiotom, które nie miały żadnego związku z wydaniem niezgodnych z prawem orzeczeń czy też wprowadzać u tych osób poczucia zagrożenia utratą, jak to się dzieje w przedmiotowej sprawie nabytych przez nich lokali. Użytkowników wieczystych i właścicieli lokali chroni rękojmia wiary ksiąg wieczystych – co zostało w sposób jednoznaczny potwierdzone powołaną uchwałą Sądu Najwyższego (uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10). W tym kontekście również hipotetyczne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży nie może wpłynąć na pozbawienie właścicieli lokali praw do nieruchomości, ponieważ zawarty w wykonaniu takich decyzji akt notarialny jest niewzruszalny. 6. Włączanie tych osób do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, niepotrzebnie wywołuje u tych osób obawę o utratę nabytych przez nich lokali. Niezależnie bowiem od wyniku postępowania nadzorczego osoby, które nabyły prawa do lokali w budynku znajdującym się na gruncie, którego dotyczy postępowanie, nie utracą tego prawa - szczególnie gdy, jak w przedmiotowej sprawie, została wydania decyzja lokalowa, której nie sposób obecnie wzruszyć. W tym kontekście również hipotetyczne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży nie może wpłynąć na pozbawienie właścicieli lokali praw do nieruchomości, ponieważ zawarty w wykonaniu takich decyzji akt notarialny jest niewzruszalny. 7. Dodatkowo dopuszczanie właścicieli lokali do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, budzi ogromne wątpliwości z perspektywy art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w praktyce prowadzenie postępowań z udziałem wszystkich właścicieli lokali nie mających żadnego związku ze sprawą i związana z tym konieczność ustalania stanu prawnego lokali (sprawy spadkowe, osoby o nieznanych adresach itd.) w wielu sytuacjach odsuwa w czasie na wiele lat konieczność naprawienia szkody wyrządzonej właścicielom nieruchomości [...] poprzez bezprawne naruszanie przepisów dekretu przez urzędników komunistycznego aparatu. W istocie właściciele lokali pełnią rolę obrońców praworządności, a nie swoich praw. Niezależnie bowiem od wyniku postępowania nadzorczego osoby, które nabyły prawa do lokali w budynku znajdującym się na gruncie, którego dotyczy postępowanie, nie utracą tego prawa - szczególnie gdy, jak w przedmiotowej sprawie, została wydania decyzja lokalowa, której nie sposób obecnie wzruszyć. Jeszcze raz należy podkreślić, że nawet stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie pozbawi użytkowników wieczystych i właścicieli lokali mieszkalnych ich praw rzeczowych. Zatem wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie ma żadnego wpływu na prawa rzeczowe tych osób do gruntu spornej nieruchomości. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nie daje komukolwiek uprawnienia do gruntu nieruchomości [...]. Uprawnienie takie strona uzyskuje, dopiero na podstawie decyzji przyznającej jej to prawo. Zatem jak już uprzednio wskazano stronami niniejszego postępowania nadzwyczajnego powinny być jedynie osoby (ich następcy prawni), do których decyzję te skierowano, czyli spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości [...]. 8. Dodatkowo jednak odnosząc się merytorycznie do zarzutów opisanych w pkt 2a po pierwsze wyjaśnić należy, ze w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa) ten sam organ rozpatrując sprawę nie może przekazać sam sobie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Byłoby to irracjonalne rozumienie zasady dwuinstancyjności w przypadku tego samego organu. Również zarzut dotyczący błędnego ustalenia wzorca planistycznego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia. Organ nadzoru w sposób prawidłowy ustalił, że z powołanego planu nr [..] przewidującego przeznaczenie na [...] nie wynikał konkretny negatywny wzorzec planistyczny uniemożliwiający uwzględnienie wniosku dekretowego, co zresztą potwierdza późniejsze wykorzystanie nieruchomości na cele mieszkaniowe. Przy czym gdyby nawet przyjąć, że plan z 1949 r. utracił moc w drodze desuetudo z dniem 31 grudnia 1950 r., to nie można zaaprobować tezy, że przywrócony został do życia plan z 1931 r. Jeżeli zaaprobować tezę skargi to plan z 1949 r. wygasa w sposób dorozumiany i automatycznie reaktywuje się akt organu, który już od kilku lat nie istnieje i nie ma żadnego związku z celami dekretu. 9. Natomiast odnosząc się do zarzutów opisanych w pkt 2 b i c wskazać należy, że brak jest podstaw do uznania, iż sprzedaż lokali poprzedzona wydaniem decyzji o administracyjnej o sprzedaży lokali wywołuje nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do decyzji dekretowej. Wieloletnie i ugruntowane orzecznictwo dotyczące tzw. gruntów [...] wypracowało szereg istotnych tez. W uchwałach (uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99) i późniejszych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wskazywał, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję wydaną w innym postępowaniu nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję dekretową. Jeżeli nieruchomość dekretowa znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej to nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisów dekretu [...] odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 Ppa orzeczono jak w sentencji.