II SA/Rz 1008/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1008/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi G. R. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] wydana w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 4 w zw. z pkt 3 lit. a, art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.; dalej: u.p.z.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak [...] orzekł o utracie przez G. R. statusu osoby bezrobotnej z dniem 12 sierpnia 2013 r. na okres 120 dni. W uzasadnieniu wskazał, że G. R. nie stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] (dalej jako PUP) w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W odwołaniu od tej decyzji G. R. zwróciła się z prośbą o usprawiedliwienie niestawiennictwa w PUP w dniu 12 sierpnia 2013 r. oraz o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. Wyjaśniła, że w dniu 12 sierpnia 2013 r. była u lekarza rodzinnego z powodu złego stanu zdrowia i otrzymała skierowanie na badanie. Do odwołania załączyła zwolnienia lekarskie od dnia 12 sierpnia 2013 r. do dnia 8 września 2013 r. oraz kserokopię wyników badań z dnia 13 sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że G. R. zarejestrowała się w PUP w dniu 6 maja 2013 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 14 maja 2013 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że w/w rejestrując się przyjęła na siebie pewne obowiązki wynikające z pozostawania w prawnym statusie osoby bezrobotnej, w tym m.in. obowiązek zgłaszania się do PUP w wyznaczonym terminie. Bezspornym jest, że w/w wiedziała o terminie stawienia się w PUP, wyznaczonym na dzień 12 sierpnia 2013 r. Otrzymanie powyższej informacji potwierdziła przez złożenie własnoręcznego podpisu na egzemplarzu "załącznika do karty rejestracyjnej". Wojewoda stwierdził, że okoliczność podniesiona w odwołaniu o posiadaniu wielodzietnej rodziny, w której pracuje jedynie mąż skarżącej – nie ma żadnego prawnego znaczenia w sprawie. Istnienie tej okoliczności nie może przyczynić się do zmiany już zapadłego orzeczenia w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej oraz nierozerwalnie związanego z tym statusem – prawa do zasiłku. G. R. wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się jej uchylenia w całości, nakazanie stronie przedłożenia wszelkiej dokumentacji w przedmiotowej sprawie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów i niezgodność ze stanem faktycznym dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja Starosty jest wadliwa, winna być uchylona. Wskazała, że brak zgłoszenia się przez nią w wyznaczonym terminie w PUP wynikał z nasilenia się stanu chorobowego. Nadto podała, że okoliczności warunkujące niestawiennictwo były zupełnie od niej niezależne, a stan zdrowia sprawił, że w jej przypadku 7-dniowy termin poinformowania powinien być liczony od dnia ustąpienia zaników pamięci warunkujących fakt niestawiennictwa się w PUP. W końcowej części podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca i niezgodna z zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które po części wzięto pod uwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., w przedmiocie utraty przez G. R. statusu osoby bezrobotnej od dnia 12 sierpnia 2013 r. na okres 120 dni, oraz utracie prawa do zasiłku od tego samego dnia. Materialnoprawną podstawę do wydania powyższych decyzji były przepisy u.p.z., a w szczególności art. 33 ust. 4 pkt 4, zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do siedmiu dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy przyjmując bez dokładniejszego wyjaśnienia okoliczności sprawy, że termin ten biegnie bezwzględnie od dnia niestawiennictwa w PUP, dopuściły się naruszenia powyższego przepisu i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, że termin określony w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. jest terminem materialnoprawnym i nie może być on przywrócony. Sąd podziela jednak pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż co do zasady termin siedmiodniowy biegnie od dnia wyznaczonego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy, jednakże w sytuacjach szczególnych, w których bezrobotny nie ma możliwości powiadomienia właściwego urzędu pracy, bieg ten winien rozpoczynać się od ustania przeszkody uniemożliwiającej takie powiadomienie. Wobec uzasadnionych obiektywnie przyczyn, jak chociażby choroba przebiegająca z pozbawieniem przytomności (np. wypadek z takim skutkiem), amnezja lub inne powodujące zaniki pamięci, racjonalnym jest przyjęcie, iż bezrobotny w takich sytuacjach może nie mieć możliwości dopełnienia obowiązku powiadomienia organu. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. III SA/Łd 142/2008 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r. IV SA/GL 602/2007 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov) i Sąd w pełni go podziela. W tym kontekście Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza sporem pozostaje, że skarżąca była pouczona o obowiązkach powiadomienia organu w terminie 7 dni o przyczynie niestawiennictwa w wyznaczonym terminie. Bezspornym jest, że w dniu 12 sierpnia 2013 r. skarżąca nie stawiła się do PUP, a także w terminie 7 dni od tego wyznaczonego dnia nie poinformowała organu o uzasadnionej przyczynie swego niestawiennictwa. Wyjaśnienia dotyczące przyczyn niedopełnienia powyższego obowiązku zawarła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Treść odwołania wskazuje, że skarżąca w dniu 12 sierpnia 2013 r. znajdowała się w stanie zdrowia, który mógł mieć wpływ na możliwość powiadomienia organu o niestawiennictwie – wskazywała na niedobór żelaza w organizmie, skutkiem czego miała być obniżona sprawność psychosomatyczna, zaburzenia pamięci i koncentracji. Na dowód powyższego skarżąca do odwołania załączyła zwolnienia lekarskie od dnia 12 sierpnia 2013 r. do dnia 8 września 2013 r. oraz kserokopię wyników badań z dnia 13 sierpnia 2013 r. Z akt sprawy wynika, iż przed wydaniem decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej organ I instancji nie powiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi, że o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami. Co prawda można w orzecznictwie spotkać stanowisko, iż na kanwie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. nie jest to konieczne z uwagi na jasne przesłanki wydania decyzji w oparciu o w/w przepis, ale w niniejszej sprawie – jak się okazało – naruszenie przepisu art. 61 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to mogło być "naprawione" przez organ odwoławczy, który powinien dokładnie wyjaśnić okoliczności wskazywane w odwołaniu, a sprowadzające się do ustalenia czy rzeczywiście siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. rozpoczął bieg od dnia kiedy skarżąca miała się stawić w PUP. O wszczętym postępowaniu skarżąca dowiedziała się dopiero z treści samej decyzji, a wyjaśnienia co do powodów absencji, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, zmuszona była zawrzeć we wniesionym przez nią odwołaniu. Wskazane uchybienia spowodowały, że skarżąca dopiero w odwołaniu mogła podjąć obronę swojego słusznego interesu. Ponadto po uzyskaniu informacji o okolicznościach uchybienia obowiązkowi powiadomienia PUP o przyczynie niestawiennictwa, organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczności podnoszone odwołaniem, tj. czy faktycznie stan zdrowia skarżącej miał wpływ na niedotrzymanie terminu powiadomienia organu o powodzie niestawiennictwa, tym bardziej, że jak stwierdził organ II instancji, przyczyna nieobecności podana przez skarżącą mogła być uznana za uzasadnioną. Zaniechanie przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., zobowiązujących organy administracji do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz oceny danych okoliczności na jego podstawie. Niewątpliwie można było jeszcze wezwać skarżącą do przedłożenia choćby zaświadczenia lekarskiego dla wykazania, że stan zdrowia skarżącej w dniu 12 sierpnia 2013 r., w szczególności zaniki pamięci spowodowały, że nie pamiętała ona o wyznaczonym jej terminie stawiennictwa w PUP. Z uwagi na przyczyny niepowiadomienia organu podawane przez skarżącą nie można uznać, że bieg terminu rozpoczął się w dniu wyznaczonym do stawiennictwa, skoro z zaświadczeń o niezdolności do pracy wynika, że mogła ona chodzić. W ocenie sądu mimo, że mogła chodzić to nie można wykluczyć, iż choroba spowodowała, że nie pamiętała terminu stawiennictwa. Ponieważ zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Podkreślić trzeba, że sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonych decyzji, nie jest natomiast uprawniony do nakazania organom konkretnego rozstrzygnięcia sprawy - w tym wypadku zgodnego z oczekiwaniem skarżącej. W ponownym postępowaniu organ wyjaśni kwestie wskazane wyżej przez Sąd związane z ustaleniem, czy stan skarżącej miał wpływ na możliwość powiadomienia organu o jej nieobecności w wyznaczonym przez PUP terminie, a następnie rozpatrzy zebrany materiał dowodowy dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Winien ponadto dokonać oceny określonych w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. przesłanek mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią będzie związane z mocy art. 153 P.p.s.a.