II SAB/Po 113/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Rektora Politechniki [...] w przedmiocie sporządzenia i doręczenia protokołów I. zobowiązuje Rektora Politechniki [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie sporządzenia i doręczenia protokołów w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Rektora Politechniki [...] na rzecz skarżącego kwotę 357 zł ( trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik P. K. pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu [...] kwietnia 2013 r., skierowanym do Przewodniczącej Komisji Doktoranckiej Wydziału [...] Politechniki P. (dalej jako "Komisja Doktorancka WIZ PP"), na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. wniósł o sporządzenie i doręczenie kopii protokołów z posiedzeń tej Komisji, które odbyły się w dniach: [...] listopada 2012 r., [...] listopada 2012 r., [...] grudnia 2012 r. oraz z czwartego posiedzenia Komisji, na którym opiniowano wniosek M. K. H.-K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2012/2013 lub przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej na rok akademicki 2012/2013. Dodatkowo wniesiono o doręczenie kserokopii załączników oraz list rankingowych jakie przekazano Rektorowi lub Prorektorowi Politechniki P. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik P. K. wniósł do Rektora Politechniki P. zażalenie na bezczynność Wydziałowej Komisji Doktoranckiej WIZ PP w związku z niezałatwieniem w terminie powyższego wniosku. Zażalenie wniesiono w trybie art. 37 k.p.a. Zarzucono naruszenie przepisów art. 207 ust. 1 oraz art. 17 Ustawy prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z § 19 ust. 9 Statutu Politechniki P. w zw. z § 20 ust. 3 Statutu oraz pkt 43 w zw. z pkt 34 Załącznika nr 6 do Statutu w zw. z art. 12 i 35 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy, bez zbędnej zwłoki. Podniesiono, iż sporządzenie kserokopii żądanych dokumentów jest czynnością techniczną niewymagającą przeprowadzenia złożonej analizy stanu faktycznego i prawnego, w związku z czym uczynienie zadość wnioskowi powinno nastąpić niezwłocznie. Podkreślono, że do dnia złożenia zażalenia, wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r. pozostaje nierozpoznany, choć załatwienie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pełnomocnik P. K. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Komisji Doktoranckiej WIZ PP. W imieniu skarżącego wniesiono o zobowiązanie Komisji do rozpoznania wniosku oraz sporządzenia i doręczenia kserokopii wskazanych w tym piśmie protokołów z posiedzeń Komisji wraz z kserokopiami załączników oraz list rankingowych przekazanych Rektorowi Politechniki P. Podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 35 § 2 w zw. z art. 6, 8 i 12 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy niezwłocznie od daty wpływu wniosku, a w konsekwencji naruszenie zasady szybkości postępowania w postępowaniu administracyjnym, zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady praworządności, a także naruszenie przepisu postępowania tj. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na wymienionych w skardze posiedzeniach Komisji Doktoranckiej opiniowane były wnioski doktorantów o przyznanie stypendiów. Podniesiono, iż nie jest uprawnione twierdzenie Kierownika Studiów Doktoranckich, że wniosek nie znajduje podstaw prawnych i faktycznych do wydania żądanych dokumentów. Pomimo ponowienia wniosku przez skarżącego, a później także zażalenia na bezczynność Komisji - żądanie skarżącego pozostaje w dalszym ciągu bez odpowiedzi i do dnia złożenia przedmiotowej skargi nie otrzymano żadnej wnioskowanej dokumentacji. Wyjaśniono, że skarżący jest Przewodniczącym Samorządu Doktoranckiego Politechniki P., a zatem powinien mieć zagwarantowany dostęp do protokołów, gdyż jest członkiem organu, którego posiedzeń te protokoły dotyczą. Podkreślono zatem, iż dostęp do protokołów jest niezbędny z uwagi na obowiązki ciążące na skarżącym z racji pełnionej przez niego funkcji w samorządzie doktoranckim. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] września 2013 r. pełnomocnik Rektora Politechniki P. wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, iż organ udzielił odpowiedzi w niniejszej sprawie już w dniu [...] maja 2013 r., wskazując brak podstawy faktycznej jak i prawnej do wydania wnioskowanych dokumentów. Wskazano również, że skarżący jako Przewodniczący Samorządu Studentów, który brał udział w posiedzeniach Komisji Doktoranckiej z racji pełnionej funkcji, a których to obrad wnioskowana dokumentacja dotyczy - miał wiedzę dotyczącą treści wnioskowanych dokumentów i w ocenie organu niezasadnym było wydawanie dokumentacji w sprawie, tym bardziej, że skarżący nie wskazał podstaw i powodów żądania wydania wnioskowanej dokumentacji. Do pisma załączono korespondencję przesłaną skarżącemu w związku ze zgłoszonymi żądaniami: pismo z dnia [...] maja 2013 r., podpisane przez Kierownika Studiów Doktoranckich WIZ PP, w którym stwierdzono brak podstaw prawnych i faktycznych do wydania żądanych dokumentów oraz pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 27 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski skargi oraz wyjaśnił, że przyczyną złożenia wniosku o udostępnienie dokumentów był fakt, że nie zostały one udostępnione żonie skarżącego, która była stroną postępowania w przedmiocie stypendiów doktoranckich. Wskazano, iż skarżący nie otrzymał żądanych informacji również jako członek Komisji Wydziałowej. Skarżący dodał, że występując z wnioskiem o udostępnienie informacji był Przewodniczącym Samorządu Doktorantów i często kierowano do niego prośby o pomoc w dotarciu do dokumentów związanych z rozpatrzeniem wniosków o przyznanie stypendiów doktoranckich. Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę i wyjaśnił, że zarówno skarżący, jak i jego żona nie posiadają już statusu doktoranta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej samej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Wyjaśnić również należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu lub podjęcia czynności, mimo istnienia ustawowego obowiązku. Przedmiotowa skarga wywiedziona została w związku z nie dokonaniem przez organ uczelni wyższej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia protokołów z posiedzeń Komisji Doktoranckiej WIZ Politechniki P. oraz list rankingowych, które to dokumenty wytworzone zostały na potrzeby rozpatrywania wniosków o przyznanie stypendiów doktoranckich. Zarzut bezczynności skierowany został wobec tej Komisji. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż wniosek uczestnika studiów doktoranckich na uczelni wyższej o przyznanie stypendium doktoranckiego rozpoznawany jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.), decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w jednostce naukowej - jej dyrektor, zgodnie z art. 200 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich z budżetu państwa na zadania związane z kształceniem uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich oraz zwiększenia stypendiów doktoranckich z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych w Politechnice P., stypendia przyznaje rektor po zaopiniowaniu wniosków przez komisję doktorancką wydziału prowadzącego studia doktoranckie (ust. 1), którą powołuje rektor, na wniosek dziekana wydziału prowadzącego studia doktoranckie (ust. 2). Komisja jest zatem jedynie organem pomocniczym dla Rektora, powołanym w celu opiniowania wniosków o przyznanie stypendium doktoranckiego. W konsekwencji uznać należało, że z żądaniem doręczenia dokumentów, na podstawie których Rektor Politechniki P. rozpatruje wnioski o przyznanie stypendium doktoranckiego, skarżący powinien wystąpić do Rektora, a nie, jak to uczynił, do Doktoranckiej Komisji Wydziałowej, która nie ma statusu organu uczelni. Mając powyższe na uwadze Sąd oznaczył Rektora Politechniki P. jako organ, którego bezczynność powinna podlegać kontroli sądu administracyjnego w wyniku skargi wniesionej w związku z nie udostępnieniem dokumentów wytworzonych na potrzeby rozpatrzenia sprawy z wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego. Jednocześnie Sąd uznał, że wadliwe oznaczenie przez stronę skarżącą organu, któremu bezczynność zarzucono, nie może skutkować odrzuceniem przedmiotowej skargi. W tym zakresie Rektor Politechniki P. zresztą nie kwestionuje skargi, a z przekazanej Sądowi odpowiedzi na skargę wynika, że Rektor uznaje się za organ właściwy w tej sprawie. Sąd miał nadto na uwadze, że do Rektora żądanie doręczenia dokumentów skarżący w istocie skierował, wnosząc pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. zażalenie na niezałatwienie wniosku, który uprzednio skierował do Przewodniczącej Komisji Doktoranckiej WIZ PP (pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r.). W opinii Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę pismo z dnia [...] czerwca 2013 r., jako skierowane do właściwego organu, może zostać uznane za mające podstawowe znaczenie dla uznania dopuszczalności przedmiotowej skargi na bezczynność. Z akt sprawy wynika, że występując z żądaniem doręczenia dokumentów skarżący P. K. był uczestnikiem studiów doktoranckich i jednocześnie jako Przewodniczący Samorządu Studentów brał udział w posiedzeniach Komisji Doktoranckiej. Skarżący pomimo tego miał utrudniony dostęp do dokumentów wytworzonych w ramach prac Komisji Doktoranckiej, a jego uprawnienie do ich uzyskania jest przez Rektora oraz Przewodniczącą Komisji kwestionowane. Tymczasem, w opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, wniosek skarżącego powinien zostać rozpatrzony na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Dokumentacja zgromadzona na potrzeby rozpatrzenia wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego może bowiem stanowić dane publiczne podlegające udostępnieniu w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako informacja o sprawach publicznych - realizacji przez kontrolowaną w tym trybie placówkę zadań oświatowych określonych w ustawie o szkolnictwie wyższym. Uczelnia wyższa, nie będąc organem administracji publicznej, jest jednostką, która powołana została do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjno-prawnych w zakresie określonym w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym (por. wyrok NSA z dnia 12.06.2001 r., sygn. I SA 2521/00). Powyższe przesądza o tym, że skargę należy uznać za dopuszczalną, bowiem Politechnika P. wykonuje zadania publiczne. Udostępnienie informacji publicznej jest natomiast czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona ma wobec tego prawo kwestionować bezczynność organ. Żądane informacje mają bowiem charakter informacji publicznych i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego potwierdzeniem jest również treść art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady stosuje się ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do tej informacji, zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów k.p.a. - w kwestii wydania decyzji. I tak ustawa reguluje udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, dopuszcza nadto stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, Lex nr 77178). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje, czy też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Zgodnie z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdy obywatel ma prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Oznacza to uprawnienie skarżącego do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ winien mieć na względzie powołane przepisy w zakresie terminu załatwienia wniosku skarżącego. Rozpatrując kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd podzielił argumenty podniesione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, zgodnie z którym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Skoro wezwanie do udzielenia informacji publicznej zostało skierowane do Rektora PP w dniu [...] czerwca 2013 r. i nie zostało uwzględnione, wniesienie skargi w dniu [...] sierpnia 2013 r. uznać należy za dopuszczalne. Z uwagi na to, że Rektor Politechniki P. nie rozpatrzył wniosku skarżącego w trybie ustawy o udzielenie informacji publicznej, Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 poz. 270), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, zobowiązując Rektora Politechniki P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy. Stwierdzona przez Sąd bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z analizy akt sprawy brak podjęcia przez Rektora działań oraz z treści odpowiedzi na skargę bezczynność ta wynika z nieprawidłowej interpretacji stanu prawnego polegającej na wątpliwościach odnośnie obowiązku udzielenia żądanych informacji i tym samym nie nosiła znamion lekceważącego traktowania obowiązków. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wątpliwości interpretacyjne, co miało to miejsce także w rozpoznawanej sprawie.