II SAB/Po 112/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. K. H.-K. na bezczynność Rektora Politechniki [...] w przedmiocie sporządzenia i doręczenia protokołów postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pełnomocnik M. K. H.-K. pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu [...] maja 2013 r., skierowanym do Przewodniczącej Komisji Doktoranckiej Wydziału Inżynierii Zarządzania Politechniki P. (dalej jako "Komisja Doktorancka WIZ PP"), na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a."), wniósł o sporządzenie i doręczenie kopii protokołów z posiedzeń Komisji, które odbyły się w dniach: [...] listopada 2012 r., [...] listopada 2012 r., [...] grudnia 2012 r. oraz z czwartego posiedzenia Komisji, na którym opiniowano wniosek M. K. H.-K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2012/2013 oraz przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej na rok akademicki 2012/2013. Dodatkowo wniesiono o doręczenie kserokopii załączników oraz list rankingowych przekazanych następnie Rektorowi lub Prorektorowi Politechniki P. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik M. K. H.-K. wniósł do Rektora Politechniki P. (dalej: "Rektor PP") zażalenie na bezczynność Wydziałowej Komisji Doktoranckiej WIZ PP w związku z niezałatwieniem w terminie powyższego wniosku. Zażalenie wniesiono w trybie art. 37 k.p.a. Zarzucono naruszenie przepisów art. 207 ust. 1 oraz art. 17 Ustawy prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z § 19 ust. 9 Statutu Politechniki P. w zw. z § 20 ust. 3 Statutu oraz pkt 43 w zw. z pkt 34 Załącznika nr 6 do Statutu w zw. z art. 12 i 35 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy, bez zbędnej zwłoki. Podniesiono, iż sporządzenie kserokopii żądanych dokumentów jest czynnością techniczną niewymagającą przeprowadzenia złożonej analizy stanu faktycznego i prawnego, w związku z czym uczynienie zadość wnioskowi powinno nastąpić niezwłocznie. Podkreślono, że do dnia złożenia zażalenia, wniosek z dnia [...] maja 2013 r. pozostaje w dalszym ciągu nierozpoznany. Pełnomocnik M. K. H.-K. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wydziałowej Komisji Doktoranckiej WIZ PP. W imieniu skarżącej wniesiono o zobowiązanie Komisji Doktoranckiej WIZ PP do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2013 r. oraz sporządzenia i doręczenia kserokopii wskazanych w tym piśmie protokołów z posiedzeń Komisji wraz z kserokopiami załączników oraz list rankingowych przekazanych Rektorowi PP. Podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 35 § 2 w zw. z art. 6, 8 i 12 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy niezwłocznie od daty wpływu wniosku, a w konsekwencji naruszenie zasady szybkości postępowania w postępowaniu administracyjnym, zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady praworządności, a także naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na wymienionych w skardze posiedzeniach Komisji Doktoranckiej opiniowane były wnioski doktorantów o przyznanie stypendiów. Wśród opiniowanych wniosków były również dwa wnioski skarżącej. Wskazano, że wniosek z żądaniem z dnia [...] maja 2013 r. do dnia złożenia skargi pozostał bez odpowiedzi. Zwrócono uwagę, że nikt nie informował skarżącej o przyczynach zwłoki w załatwieniu wniosku, chociaż w ocenie samej skarżącej jej wniosek winien zostać rozpoznany niezwłocznie. Skarżąca jako strona postępowania o przyznanie stypendium w ramach jawności postępowania powinna mieć bowiem dostęp do protokołów posiedzeń Komisji oraz list rankingowych. W skardze podniesiono ponadto, że wnioski skarżącej o przyznanie stypendium doktoranckiego oraz zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej spotkały się z decyzjami odmownymi, które zostały następnie zaskarżone do WSA w Poznaniu (sprawy zarejestrowane pod sygnaturami II SA/Po 312/13 oraz II SA/Po 657/13). W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] września 2013 r. Rektor PP wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, iż organ udzielił odpowiedzi w niniejszej sprawie już w dniu [...] maja 2013 r., wskazując brak podstawy faktycznej jak i prawnej do wydania wnioskowanych dokumentów. Wskazano również, że skarżąca jako Zastępca Przewodniczącego Samorządu Studentów i równocześnie małżonka Przewodniczącego Samorządu Studentów, który brał udział w posiedzeniach Komisji Doktoranckiej z racji pełnionej funkcji, a których to obrad wnioskowana dokumentacja dotyczy, miała wiedzę dotyczącą treści wnioskowanych dokumentów i w ocenie organu niezasadnym było wydawanie dokumentacji w sprawie, tym bardziej, że skarżąca nie wskazała podstaw i powodów żądania wydania wnioskowanej dokumentacji. Do pisma załączono pismo z dnia [...] maja 2013 r., podpisane przez Kierownika Studiów Doktoranckich WIZ PP, w którym stwierdzono brak podstaw prawnych i faktycznych do wydania żądanych dokumentów. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 27 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz wyjaśnił, że do dnia rozprawy żądane dokumenty nie zostały udostępnione przez organ. Podkreślił ponadto, że skarżąca jest stroną postępowania prowadzonego przez organy uczelni w związku ze złożonym przez nią wnioskiem o przyznanie stypendium doktoranckiego i już tylko z tej przyczyny żądane dokumenty powinny zostać jej udostępnione. Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych lub czynności poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jednym z ustawowych wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. W przypadku skargi na bezczynność konieczne jest również ustalenie, czy istnieje podstawa prawna do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Ustalenie to determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie o ile warunek ten uznać należało za spełniony, to na przeszkodzie do przeprowadzenia przez Sąd merytorycznej kontroli sprawy stoi nie spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia w ramach administracyjnego toku instancji. Przedmiotowa skarga wywiedziona została w związku z nie dokonaniem przez organ czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia protokołów z posiedzeń komisji oraz list rankingowych. W rozpatrywanej sprawie zarzut bezczynności skierowany został wobec Wydziałowej Komisji Doktoranckiej WIZ PP. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż skarżąca po negatywnym rozpatrzeniu przez Rektora PP jej wniosków o przyznanie stypendium doktoranckiego oraz przyznanie zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej na rok akademicki 2012/2013, wystąpiła z wnioskiem o doręczenie jej protokołów z posiedzeń Komisji Doktoranckiej WIZ PP, w oparciu o które Komisja opiniowała wnioski uczestników studiów doktoranckich o przyznanie stypendiów doktoranckich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skarg skarżącej wyrokami z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 657/13 oraz sygn. akt II SA/Po 570/13 stwierdził nieważność decyzji Rektora PP wydanych w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (wyroki dostępne na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego w: CBOSA). W piśmiennictwie powstałym na tle rozpatrywania skarg we wskazanym zakresie ukształtował się pogląd, że wyczerpanie środków zaskarżenia w sprawie ze skargi na bezczynność organu może mieć miejsce zarówno poprzez wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jak i w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 p.p.s.a.). Ma to miejsce w przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić w różnej prawnej formie działania administracji, co jest uzależnione od sposobu jej rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 172.). Wniosek uczestnika studiów doktoranckich na uczelni wyższej o przyznanie stypendium doktoranckiego rozpoznawany jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.) decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w jednostce naukowej - jej dyrektor, zgodnie z art. 200 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 200 ust. 3 ww. ustawy decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zaznaczyć również należy, iż podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie przyznanie lub odmowy przyznania stypendium doktoranckiego Rektor, jako organ uczelni, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Z powyższego wynika, że z żądaniem doręczenia dokumentów, na podstawie których Rektor PP rozpatrzył wniosek o przyznanie stypendium doktoranckiego, skarżąca powinna wystąpić do Rektora PP, a nie do Doktoranckiej Komisji Wydziałowej, która nie ma statusu organu uczelni. Status Komisji wynika z § 2 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich z budżetu państwa na zadania związane z kształceniem uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich oraz zwiększenia stypendiów doktoranckich z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych w Politechnice P. (stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr 33 Rektora Politechniki P. z dnia 19 sierpnia 2013 r.). Zgodnie z tą regulacją stypendia przyznaje rektor po zaopiniowaniu wniosków przez komisję doktorancką wydziału prowadzącego studia doktoranckie (ust. 1), a komisję doktorancką powołuje rektor, na wniosek dziekana wydziału prowadzącego studia doktoranckie (ust. 2). W świetle powyższego Komisja jest jedynie organem pomocniczym dla Rektora, powołanym w ściśle określonym celu – opiniowania wniosków o przyznanie stypendium doktoranckiego. Mając powyższe na uwadze Sąd oznaczył Rektora PP jako organ, którego bezczynność może podlegać kontroli sądu administracyjnego w wyniku skargi wniesionej przez uczestnika studiów doktoranckich w związku z nie udostępnieniem dokumentów wytworzonych na potrzeby rozpatrzenia sprawy z wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego. Jednocześnie Sąd uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy wadliwe oznaczenie przez stronę skarżącą organu, któremu bezczynność zarzucono, nie może skutkować odrzuceniem skargi już z tej przyczyny. W tym zakresie Rektor PP zresztą nie kwestionuje skargi, a z przekazanej Sądowi odpowiedzi na skargę wynika, że uznaje się za organ właściwy w tej sprawie. Sąd miał na uwadze, że do Rektora PP żądanie doręczenia protokołów oraz list rankingowych skarżąca skierowała, wnosząc pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. zażalenie na niezałatwienie wniosku, który w dniu [...] maja 2013 r. skierowała do Przewodniczącej Komisji Doktoranckiej WIZ PP. W opinii Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę pismo z dnia [...] czerwca 2013 r., jako skierowane do właściwego organu, może zostać uznane za mające podstawowe znaczenie dla uznania dopuszczalności wywiedzionej skargi na bezczynność. Z uzasadnień powołanych powyżej wyroków tut. Sądu wynika, że skarżąca z wnioskami o przyznanie stypendium doktoranckiego wystąpiła w 2012 r. Natomiast z żądaniem doręczenia dokumentów na podstawie których Rektor PP rozpatrzył jej wnioski (kopii protokołów z posiedzeń Komisji oraz załączników i list rankingowych załączonych do przekazanych Rektorowi PP opinii), skarżąca wystąpiła po zakończeniu postępowań i wydaniu przez Rektora decyzji ostatecznej o odmowie przyznania stypendiów. Powyższe nie oznacza jednakże, że skarżąca utraciła status strony postępowania prowadzonego w rozpatrzeniu jej wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego. W sprawach indywidualnych dotyczących przyznawania stypendium doktoranckiego rektor uczelni wyższej rozstrzyga w drodze decyzji, stosując przy tym przepisy k.p.a., a więc w kwestiach dotyczących prawa strony postępowania do wglądu w akta spraw dotyczących rozpatrzenia wniosku, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (w tym także po zakończeniu postępowania) stosować należy przepisy tego kodeksu. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W przypadku odmówienia stronie skorzystania z tych praw, organ obowiązany jest wydać postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji opisanych w art. 73 k.p.a. Rozstrzygając zatem o uprawnieniach procesowych strony wynikających z art. 73 k.p.a., w tym także o odmowie wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy administracyjnej (czego w istocie dotyczył wniosek skarżącej z dnia 21 maja 2013 r.), organ obowiązany jest wydać postanowienie, na które przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Dotyczy to również sytuacji, która wystąpi po zakończeniu właściwego postępowania administracyjnego. W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska przyjętego w odpowiedzi na skargę, iż stronie skarżącej udzielono odpowiedzi na pismo z dnia [...] maja 2013 r. (pismo z dnia [...] maja 2013 r.) w którym zakwestionowano jedynie jej uprawnienie do żądania określonych w tym piśmie dokumentów. Skarżąca, jako strona postępowania, co do zasady miała prawo dostępu do akt sprawy. Na tym etapie postępowania Sąd nie jest władny do rozstrzygnięcia, czy Rektor dysponuje dokumentami, o udostepnienie których strona wnioskowała. Należy jednakże zauważyć, że Komisja Doktorancka WIZ PP została powołana przez Rektora PP, a jej zadaniem jest opiniowanie wniosków o przyznanie stypendium doktoranckiego. Powyższe, zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, wydaje się przesądzać o konieczności uznania, iż dokumentacja wytworzona w ramach prac takiej komisji wchodzi w skład akt sprawy na potrzeby której komisja wydaje opinię. Ponieważ organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie stypendium doktoranckiego jest Rektor PP, który w tym zakresie nie posiada nad sobą organu wyższego stopnia, to stronie nie przysługują od jego czynności lub bezczynności żadne środki odwoławcze. W myśl § 3 art. 52 p.p.s.a., jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zaś do § 4 wymóg ten dotyczy również skarg na inne akty lub czynności, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie i nie stanowi inaczej. Skarżąca wymogu tego nie dochowała, bowiem przy założeniu, że żądanie skierowane zostało, do właściwego organu pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., po upływie miesiąca od jego wystosowania wniosła skargę na bezczynność. Wniesienie skargi na bezczynność będzie w tym przypadku możliwe po uprzednim wezwaniu organu (Rektora PP) do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie czynności, których zarzut bezczynności dotyczył. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy stwierdzić niedopuszczalność skargi, co skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd postanowił na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.