II OSK 821/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 636/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2011 r. W. Spółka z o.o. w W. zwróciła się do Burmistrza C. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowej o mocy 2,4 MW wraz z urządzeniami służącymi przesyłaniu energii elektrycznej, na działce o nr [...] położonej w obrębie K., gmina C. Burmistrz C. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej powyższej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchyliło ww. decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji uznał, że wniosek spółki z dnia 1 grudnia 2011 r. nie spełniał wszystkich wymogów formalnych z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), albowiem winien on zawierać m.in. dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Ponadto wedle organu, spółka nieprawidłowo wyznaczyła strefę potencjalnego oddziaływania inwestycji na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, zamiast na mapie w skali 1:500 lub 1:1000. Kolegium zauważyło, że organ I instancji winien był, w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 dalej: "k.p.a."), wezwać spółkę do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. organ dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony. Burmistrz C. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji argumentując powyższe faktem, że inwestycja nie może zostać zlokalizowana we wskazanej lokalizacji, bowiem nie spełnia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto elektrownie wiatrowe nie są urządzeniami infrastruktury technicznej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ stwierdził, że inwestycja mieści się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto wskazał, że ww. decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., i w dalszym ciągu nie dopełniono uchybień wyszczególnionych w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz C. wydał dnia [...] kwietnia 2013 r. decyzję o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, zaś inwestor spełnił wszystkie warunki dające możliwość ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Kolegium zauważyło, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz ust. 2 i 3 u.p.z.p. Stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo uznał, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nieruchomości obejmującej teren inwestycji, umożliwiły wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania wskazał, że wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia nie można uznać wniosku uzupełnionego za nowy, a pomimo zmian niektórych parametrów, sprawa dotyczy tej samej inwestycji. W kwestii zaś braku spełnienia wymagań ustawowych w zakresie skali map załączonych do wniosku zauważono, że żadna ze stron nie podniosła, że spowodowało to pominięcie jakichkolwiek elementów terenu i zostały naruszone przepisy prawa. Kolegium stwierdziło ponadto, że okoliczność uchwalenia przez Radę Miejską w C. dnia [...] kwietnia 2013 r. uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem na obecnym etapie sprawy nie określa się ściśle lokalizacji przedsięwzięcia na działce. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie zarzucając jej oraz decyzji ją poprzedzającej niezgodność z prawem polegającą na naruszeniu: 1) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że oczywiste naruszenie tego przepisu poprzez dołączenie do wniosku inwestora map w niewłaściwej skali nie powoduje konieczności uchylenia decyzji Burmistrza C.; 2) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż elektrownia wiatrowa jest urządzeniem infrastruktury technicznej zamiast prawidłowego przyjęcia, że elektrownia wiatrowa jest obiektem budowlanym rozumianym jako budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami a w konsekwencji pominięcie przez organy obu instancji analizy czy planowana inwestycja, dla której złożono wniosek o wydanie warunków zabudowy spełnia warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji podjęcia kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, poprzez uznanie za wystarczające do dokonania ustaleń w sprawie oparcia się na złożonych przez wnioskodawcę mapach o skali liczbowej wyższej niż wymagana bezwzględnie obowiązującymi przepisami w tym zakresie, a przez to mniej dokładnej w szczegóły terenu i infrastruktury oraz zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. oddalił powyższą skargę. Sąd I. instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest wprawdzie zasadny, jednakże w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a., brak jest w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstaw do uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Podał, że z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że przedkładana przez inwestora kopia mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, powinna być w odpowiedniej skali, tj. 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych w skali 1: 2000. Przepis ten, na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ma także zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Brak dołączonej do wniosku mapy w odpowiedniej skali winien więc skutkować wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia braków z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Analizowany przepis stawia konkretne wymogi w zakresie rodzaju i skali mapy koniecznej dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznanie, że warunki te spełnia mapa innego rodzaju bądź innej skali byłoby wykładnią contra legem. Sąd stwierdził, że organ nie jest uprawniony, na etapie przyjmowania od inwestora wniosku do oceny, czy dołączona do niego w nieprawidłowej skali mapa może być przedmiotem dalszego postępowania ze względu na występujące w sprawie jakieś warunki szczególne, choćby w postaci braku zabudowy na analizowanym obszarze. Jednakże jeśli już dojdzie do sytuacji, że organ dopuści do analizy mapę o nieprawidłowej skali, to naruszenie takie nie zawsze należy oceniać jako skutkujące zastosowaniem art. 145 § 1 p.p.s.a. Może bowiem zdarzyć się taki przypadek, jak w niniejszej sprawie, że powyższe naruszenie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Skala mapy, pomimo jej ewidentnej sprzeczności z wymogami płynącymi z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., może być na tyle czytelna, że pozwoli na wyznaczenie obszaru analizowanego i dokonanie analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W niniejszej sprawie konstatacja powyższa jest tym bardziej uzasadniona, iż na obszarze analizowanym nie wystąpiła żadna inna zabudowa, a ponadto przedmiotowa inwestycja zaliczona jest do urządzeń infrastruktury technicznej, co powoduje, że z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie stosuje się do niej ust. 1 pkt 1 i 2. Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący przyjęcia przez organy, że przedmiotowa inwestycja jest urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Sąd powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wprawdzie cytowana ustawa nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna", jednakże bazując na wykładni systemowej, w tym na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625) przyjąć należy, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej, a ponadto urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zdaniem Sądu, ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dlatego przyjął, że do inwestycji polegających na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się wymogów z ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, gdyż ze względu na specyfikę tych inwestycji, zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej. Elektrownia wiatrakowa z ww. względów winna być także do tej kategorii urządzeń zaliczona. Inne zakwalifikowanie takiej inwestycji praktycznie wykluczałoby możliwość jej powstania w miejscach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi I. instancji zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a, poprzez naruszenie funkcji kontrolnej Sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., które zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez błędną wykładnię użytego w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i przyjęcie, że organ może dopuścić w trakcie analizy mapę w skali innej, zdecydowanie mniejszej; w zależności od stopnia jej czytelności i własnego uznania, jeżeli pozwoli ona na dokonanie analizy, o której mowa w § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy prawidłowo dokonana wykładnia tego przepisu nie pozwala na jakąkolwiek swobodę oceny organu w zakresie skaii mapy i uzależnienie tego wymogu od stopnia czytelności złożonej mapy w mniejszej skali. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zwrócić należy uwagę, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut nie został sformułowany w sposób prawidłowy. Z jego treści wynika, że dotyczy on procedury, natomiast z jego uzasadnienia, że dotyczy on naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się de facto do zarzucenia Sądowi I. instancji błędnej wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej, w powyższym zakresie należało uznać za nieuzasadniony i niemający wpływu na wynik sprawy. Sąd I. instancji prawidłowo bowiem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z uwagi, iż przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje skale map, które można dopuścić oraz w oparciu o które można dokonywać ustaleń faktycznych w niniejszym postępowaniu, założenia przyjęte przez Sąd I. instancji o możliwości dokonywania analizy w oparciu o inne mapy należy uznać za błędne i stanowiące istotne naruszenie przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Z wykładni językowej ww. przepisu jednoznacznie wynika, że obligatoryjnym elementem części graficznej wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest, oprócz określenia granic terenu planowanej inwestycji, wyznaczenie obszaru oddziaływania tej inwestycji na mapie o odpowiedniej skali. W rozpoznawane sprawie nie można jednak uznać, że przedmiotowy wniosek nie mógł być rozpoznany bowiem nie zawierał map w odpowiedniej skali. Dołączone bowiem mapy pozwalały na rozpoznanie wniosku. Podnieść należy, że w wyjątkowych okolicznościach tej sprawy, fakt załączenia do wniosku mapy w innej skali, niż wynika to z wymogów o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie może stanowić podstawy do podważenia dokonanej przez organ analizy. Dołączona do wniosku mapa w innej skali, niż wynika to z ww. przepisu, może być – jak wskazano to w zaskarżonym wyroku – na tyle czytelna, że pozwoli na wyznaczenie obszaru analizowanego i dokonanie analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W przedmiotowej sprawie o tym, że ww. uchybienie nie miało wpływu na wynik przedmiotowej sprawy wynika z faktu, iż z uwagi na rozmiar planowanej inwestycji jak i obszar jej oddziaływania, mapa w skali o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. byłaby olbrzymich rozmiarów i w konsekwencji jej wykonanie byłoby trudne. Natomiast znajdująca się w aktach administracyjnych kopia mapy ewidencyjnej była wystarczająco czytelna i wyraźna aby móc stanowić podstawę do dokonania analizy o której mowa w § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Dla przedmiotowej sprawy nie bez znaczenia pozostawała także okoliczność, iż obszar analizowany stanowią jedynie tereny przeznaczone na cele rolnicze na których nie ma uzbrojenia, jak również nie ma jakiejkolwiek zabudowy, przy czym planowana inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, dlatego też na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., analiza o której mowa w § 3 ust. 1 i 2 ww. Rozporządzenia obejmuje jedynie kwestie wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Jednocześnie pokreślić należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał, w jaki sposób brak mapy w skali o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. mogłoby wpłynąć na wynik niniejszego postępowania. Skarżący kasacyjnie nie podniósł, że na mapie załączonej do wniosku pominięto jakikolwiek element terenu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.