II SA/Wa 999/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jacek Fronczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu ewidencyjnego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej – oddala skargę – W dniu 6 listopada 2012 r. M. R., powołując się na art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), sformułował do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] maja 2012 r. wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu powyższego wniosku zainteresowany wskazał, że w dniu [...] maja 2012 r. Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] orzeczeniem nr [...] , działająca jako organ II instancji, utrzymała w mocy orzeczenie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] , uznające go za trwale niezdolnego do zawodowej służby wojskowej, kat. "N". Na tej podstawie Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] zwolnił zainteresowanego z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] maja 2012 r. wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do zawodowej służby wojskowej. Jednakże zarówno w dacie wydania rozkazu, jak i w dacie zwolnienia, ww. orzeczenie RWKL w [...] nie zostało mu doręczone, co – jego zdaniem – wskazuje na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 15, poz. 80 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137 ze zm.), bowiem doręczenia tegoż orzeczenia dokonano za zwrotnym potwierdzeniem odbioru dopiero w dniu [...] czerwca 2012 r. W jego ocenie, z tą datą orzeczenie weszło do obrotu prawnego, co oznacza, że objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkaz personalny nie mógł być wydany przed dniem [...] czerwca 2012 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej Nr w [...] , stosując art. 104 i art. 157 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 6 ust. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 111 pkt 3, art. 115 ust. 2 i 3 ustawy z dnia [...] września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), odmówił M. R. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] maja 2012 r. wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do zawodowej służby wojskowej. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkaz personalny wydany został tylko dla celów ewidencyjnych po tym, jak wojskowa komisja lekarska w sposób ostateczny orzekła o trwałej niezdolności orzekanego do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Rozkaz taki służy wyłącznie zarejestrowaniu faktu zwolnienia żołnierza ze służby wojskowej, ma więc jedynie walor porządkowy (ewidencyjny), co oznacza, że nie stanowi on decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec tego postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego rozkazu nie może się toczyć. Zgodnie bowiem z art. 115 ust. 2 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwolnienie ze służby wojskowej następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się orzeczenia lub z dniem, w którym stało się ono ostateczne. Orzeczenie RWKL w [...] z dnia [...] maja 2012 r., jako orzeczenie organu II instancji, stało się ostateczne w dniu jego wydania. Tak więc – w ocenie organu – prawidłowo dzień zwolnienia zainteresowanego winien [...] maja być określony nie na dzień [...] czerwca 2012 r., jak tego żąda, ale na dzień [...] maja 2012 r. i w tym zakresie rozkaz dla celów ewidencyjnych musi zostać poprawiony. Powyższą decyzję M. R. uczynił przedmiotem odwołania do Dowódcy Sił Powietrznych, podnosząc zarzut naruszenia art. 16 § 1, art. 109, art. 110, art. 156 § 1 i art. 157 § 3 kpa, poprzez przyjęcie, że objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkaz personalny nie jest decyzją administracyjną oraz poprzez dokonanie zmiany jego treści mocą zaskarżonej decyzji, art. 115 ust. 2 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 28 w związku z § 30 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, a także art. 170 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), poprzez przyjęcie, że organ nie jest związany prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zainteresowany wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dowódca Sił Powietrznych decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] , działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 111 pkt 3 i art. 115 ust. 3 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w przypadku stwierdzenia przez wojskową komisję lekarską trwałej niezdolności do służby wojskowej, zwolnienie żołnierza ze służby następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się takiego orzeczenia lub z dniem, w którym orzeczenie to stało się ostateczne. W takiej sytuacji dowódca jednostki wojskowej stwierdza jedynie fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym, wydanym dla celów ewidencyjnych. Rozkaz personalny, którego celem jest zaewidencjonowanie faktu zwolnienia żołnierza ze służby, nie jest decyzją administracyjną, co sprawia, że nie mają do niego zastosowania tryby nadzwyczajne służące wzruszaniu decyzji, w tym także tryb stwierdzenia nieważności. Zdaniem Dowódcy Sił Powietrznych, nie ma racji zainteresowany, twierdząc, że przedmiotowy rozkaz ewidencyjny został wydany z naruszeniem prawa. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania odwoławczego wynika bowiem, że wydanie tego rozkazu nastąpiło w tym samym dniu, w którym żołnierz został zapoznany z ostatecznym orzeczeniem Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] , a więc w dniu [...] maja 2012 r., o czym świadczy własnoręczny podpis zainteresowanego na orzeczeniu. Orzeczenie to stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji w dniu jego wydania, a posiadając przymiot ostateczności, było dla Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] wiążące i podlegało wykonaniu. W ocenie organu II instancji, nie można wobec tego uznać, że rozstrzygnięcie Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] jest nieprawidłowe. Wprawdzie organ I instancji oparł je na art. 157 § 3 kpa, który został z dniem [...] kwietnia 2011 r. uchylony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia [...] grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), niemniej jednak w obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje art. 61a kpa, który pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Choć na podstawie art. 61a kpa winno dojść do wydania postanowienia, zaskarżalnego w drodze zażalenia, a organ podjął w sprawie decyzję, to jedynie sama forma wydanego aktu, nie może stanowić podstawy do jego wyeliminowania z obrotu prawnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w nim zawarte odpowiada prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. R. podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa, wnosząc o jej uchylenie w całości albo w części, ewentualnie o jej stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Tożsamy wniosek sformułował w stosunku do decyzji organu I instancji. W motywach skargi przedstawił analogiczne zarzuty, jakie zawarł we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego i w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Dowódca Sił Powietrznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. M. R. podtrzymał swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski przedstawione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Natomiast w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracji odmawia stwierdzenia jej nieważności. W tych przypadkach dochodzi zatem do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jednakże wydanie merytorycznej decyzji w tym zakresie nie jest możliwe, jeżeli zachodzą przesłanki niedopuszczalności stwierdzenia nieważności (podmiotowe lub przedmiotowe). W rozpoznawanej sprawie istotnie istnieje przesłanka przedmiotowej niedopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności, gdyż rozkaz personalny Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o zwolnieniu M. R. z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] maja 2012 r. wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską jego trwałej niezdolności do zawodowej służby wojskowej nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkaz personalny wydany został jedynie dla celów ewidencyjnych i rozkaz taki służy wyłącznie zarejestrowaniu faktu zwolnienia żołnierza ze służby wojskowej, ma więc tylko walor porządkowy (ewidencyjny). To zaś oznacza, że postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego rozkazu nie może się toczyć. Zgodnie z brzmieniem art. 111 pkt 3 ustawy z dnia [...] września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby. Natomiast w myśl art. 115 ust. 2 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwolnienie ze służby wojskowej na podstawie art. 111 pkt 3 tej ustawy następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej lub z dniem, w którym stało się ono ostateczne. Orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] , jako orzeczenie drugoinstancyjne, stało się w administracyjnym toku instancji ostateczne w dniu jego wydania. Z kolei do obrotu prawnego orzeczenie to zostało wprowadzone w dniu [...] maja 2012 r., tj. w dniu, w którym skarżący został z nim zapoznany, co potwierdził własnoręcznym podpisem na tym orzeczeniu, nie zaś w dniu [...] czerwca 2012 r., kiedy to jedynie formalnie potwierdził odbiór orzeczenia jako dokumentu, po tym już, jak został z jego treścią zaznajomiony. Orzeczenie to, posiadając przymiot ostateczności, było dla Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] wiążące i podlegało wykonaniu z dniem, w którym weszło do obrotu prawnego, a więc z dniem [...] maja 2012 r. W tym też dniu doszło do wydania kwestionowanego rozkazu ewidencyjnego, który – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie stanowi decyzji administracyjnej. Skoro bowiem zwolnienie żołnierza zawodowego w oparciu o art. 111 pkt 3 w związku z art. 115 ust. 2 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych następuje z mocy prawa, to rozkaz personalny wydawany w tym trybie jedynie ewidencjonuje fakt ziszczenia się przesłanki zwolnieniowej i rejestruje samo zwolnienie żołnierza ze służby. W odniesieniu do tego rodzaju rozkazów personalnych nie ma zastosowania tryb stwierdzenia nieważności, regulowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku zatem wniosku o stwierdzenie nieważności takiego rozkazu personalnego, prawidłowym rozstrzygnięciem winno być postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Wprawdzie organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 157 § 3 kpa, który został z dniem [...] kwietnia 2011 r. uchylony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia [...] grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), niemniej jednak obecnie obowiązujący przepis art. 61a § 1 kpa pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, wszak gdy postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Choć na podstawie art. 61a § 1 kpa winno dojść do wydania postanowienia, zaskarżalnego w drodze zażalenia (§ 2), a Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] , zamiast postanowienia, podjął w sprawie decyzję, to jedynie sama forma wydanego aktu nie stanowi przesłanki do jego wyeliminowania z obrotu prawnego w sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia w nim zawartego odpowiada prawu. Wystąpienie przesłanki przedmiotowej niedopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności – jak słusznie wskazuje Dowódca Sił Powietrznych – skutkuje odmową wszczęcia postępowania w tym zakresie i takie też rozstrzygnięcie zostało w niniejszej sprawie podjęte. W takim stanie rzeczy, rozstrzygnięcia wydane w sprawie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.