II SA/Wa 1138/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spraw.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Sławomir Fularski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M.D. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Powiatowy Policji w L. rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodrstwie rolnym do pracownieczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), odmówił ustalenia M.D. wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] kwietnia 1990 r. do dnia [...] grudnia 1994 r. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 287), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Organ ustalił, że funkcjonariusz w latach 1990-1994 uczestniczył w zajęciach szkolnych w Technikum Radiowym w P. Szkoła ponadpodstawowa była oddalona od jego miejsca zamieszkania o ok. 20 km, a zatem dojazd do niej autobusem, czy też własnym środkiem transportu musiał zajmować stronie ok. 30 min w jedną stronę. Ponadto, jak wynika z oświadczenia wnioskodawcy, zajęcia w szkole ponadpodstawowej trwały od 5 do 6 godzin lekcyjnych, a do lekcji przygotowywał się ok. 1 godziny dziennie. Natomiast w latach 1994-1996 policjant uczył się w systemie zaocznym w Policealnym Studium Informatycznym [...] w W. oddalonym od miejsca zamieszkania o ok. 70 km, a dojazd do szkoły zajmował mu ok. 1,5 godziny. Komendant [...] Policji uznał, że brak jest podstaw do przyznania policjantowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, ponieważ przyjął, że funkcjonariusz kształcąc się w szkole ponadpodstawowej był na utrzymaniu rodziców, którzy pracowali zawodowo, a jego głównym zajęciem w tym czasie była nauka w szkole i związane z nią obowiązki. Nauka w szkole ponadpodstawowej i policealnej oraz związane z nią obowiązki wymagane od uczniów, tj. lektury, lekcje, zadania domowe, przygotowanie się do zająć szkolnych oraz egzaminów wykluczają stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Oprócz bowiem czasu potrzebnego na naukę (czas spędzony w szkole oraz niezbędny na dojazd do niej, zajmował ok. 6,5 - 7,5 godziny dziennie) M.D. potrzebował także czasu na odpoczynek i posiłki. Ponadto poza nauką w szkole uczęszczał w tym czasie również na kurs prawa jazdy, gdyż w dniu [...] czerwca 1991 r. uzyskał prawo jazdy kategorii A, B i T. O powyższym świadczy również fakt, że jak wynika z zeznań świadków funkcjonariusz wykonywał prace w gospodarstwie rolnym rodziców przed dniem [...] kwietnia 1990 r., czyli przed ukończeniem 16 roku życia. Zaznaczył, że również w ankiecie osobowej i życiorysie z dnia [...] sierpnia 1997 r. brak jest wzmianki na temat jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, a zatem brak było psychicznego nastawienia, polegającego na wiązaniu się w pewnym okresie czasu z gospodsrtwem rolnym i nieszukaniu stałego zatrudnienia poza nim. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.D. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, dlatego też Sąd wyeliminował je z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (art. 100). Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1). Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1). Na podstawie art. 101 ust. 2 tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, które w § 4 ust. 1 pkt 5 stanowi, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Komendant Główny Policji prawidłowo przyjął, że tymi odrębnymi przepisami są art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), jednak, stosując je w zaistniałym stanie faktycznym niniejszej sprawy, błędnie uznał, że wnioskowany okres pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym jego rodziców nie może być mu w całości wliczony do stażu służby, celem ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Stosownie do postanowień art. 3 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. W przypadku, jeżeli organ gminy nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Z kolei w świetle art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku - rozumie się przez to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, że aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowany przez niego okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanym okresie wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek, niż wyżej wymienione, skarżący spełniać nie musi, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika". W ocenie Sądu, Komendant [...] Policji, jak i Komendant Powiatowy Policji w L. błędnie zinterpretowali przepis art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, że sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej oraz policealnej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie. W konsekwencji bezzasadnie odmówili uwzględnienia zeznań świadków, którzy zamieszkiwali we wskazanym okresie w sąsiedztwie i widzieli jak skarżący pracował stale i w pełnym wymiarze czasu pracy w gospodarstwie swoich rodziców. Bezsporna jest okoliczność, że we wnioskowanym okresie, tj. od dnia [...] kwietnia 1990 r. do dnia [...] grudnia 1994 r. skarżący miał ukończone 16 lat i w latach 1989-1994 był uczniem Technikum Radiowego w P., do którego dojeżdżał codziennie z miejsca zamieszkania ok. 20 km, a potem od października 1994 r. do czerwca 1996 r. Policealnego Studium Informatycznego [...] w W., do którego uczęszczał w systemie zaocznym w soboty i niedziele, co 2 tygodnie, dojeżdżając ok. 70 km. Organ, badając zagadnienie łączenia przez skarżącego obowiązków ucznia szkoły z pracą w gospodarstwie rolnym wykluczył, by mogła to być praca stała w pełnym wymiarze czasu pracy z uwagi na obciążenie obowiązkami szkolnymi. W jego ocenie była to jedynie doraźna pomoc świadczona tradycyjnie przez dzieci w gospodarstwie rolnym rodziców. Należy podkreślić, że wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Sąd Najwyższy podkreślił, że mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno - gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Podkreślenia wymaga, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i pkt 2 powołanej ustawy definicji "rolnika" i "domownika". Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przykładowo nauka w szkole w systemie zaocznym, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania tego okresu jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wskazał też, że obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowanie "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż - na przykład ze względu na rodzaj produkcji - niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika, potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Ten aspekt jest bardzo istotny, ponieważ stały charakter pomocy w gospodarstwie rolnym może być pojmowany w sposób o wiele bardziej racjonalny, przy rozumieniu "stałości" jako pozostawania w tym samym miejscu, trwałemu związaniu się z jakimś miejscem lub jakąś osobą, nieuleganiu zmianom (por. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt II UK 42/06, publ. OSNP 2007/19-20/292). Pojmowana w ten sposób cecha "stałości" świadczy o istotnym znaczeniu nastawienia samego domownika na stałe świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym i odpowiadającą temu nastawieniu niezmienną możliwość skorzystania z jego pracy przez rolnika prowadzącego gospodarstwo. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zatem stwierdzić, że skarżący spełnia przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, od dnia [...] kwietnia 1990 r. do dnia [...] grudnia 1994 r., powinien zostać zaliczony do stażu służby (wysługi lat), skoro skarżący w tym okresie w gospodarstwie tym pracował. Szkoły (ponadpodstawowa i policealna - zaoczna), do których uczęszczał skarżący, znajdowały się niedaleko gospodarstwa rolnego jego rodziców, zatem fakt pobierania w nich nauki przez skarżącego nie mógł wpływać negatywnie na udzielaną rodzicom pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa, zważywszy, że świadkowie zgodnie zeznają, iż skarżący pracę tę wykonywał. Jak już wspomniano, pojęcia "stałej pracy" nie należy utożsamiać z koniecznością ciągłego jej wykonywania i nie zawsze praca ta musi polegać na nieustannym podejmowaniu czynności rolniczych. Jeśli bowiem prawodawca wprowadza zarówno pojęcie "rolnika", jak i "domownika", to zapewne czyni to po to, by odróżnić charakter świadczonej przez każdego z nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zatem sam fakt pobierania przez skarżącego nauki w szkole - co istotne - pobliskiej z racji jego miejsca zamieszkania, przy jednoczesnym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nie może stanowić przeszkody do uznania go za domownika, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji wyda rozkaz personalny z uwzględnieniem poczynionej przez Sąd oceny prawnej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 tej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości.