VI SA/Wa 2240/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (skarżąca w niniejszej sprawie) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], przedłużonego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., w części dotyczącej zmiany lokalizacji trzydziestu jeden punktów gier na automatach o niskich wygranych. Do wydania tych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. udzielił skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lipca 2009 r. [...] przedłużono skarżącej ww. zezwolenie. Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w W. o zmianę ww. zezwolenia w trybie art. 155 kpa, w części dotyczącej zmiany trzydziestu jeden miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych. W miejsce dotychczasowych punktów gier, tj.: B., [...] , ul. [...]; B., [...], ul. [...]; P., [...] , ul. [...]; P., [...], ul. [...]; B., [...], ul. [...]; M., [...], ul. [...]; B., [...], ul. [...]; M., [...], ul. [...]; A., [...], Al. [...]; P., [...], ul. [...]; T., [...], ul. [...]; M., [...], ul. [...]; B., [...], ul. [...]; M., [...], Al. [...]; P., [...], ul. [...]; G., [...], ul. [...]; P., [...], ul. [...]; B., [...], S.; B., [...], Ż.; P., [...], ul. [...]; C., [...], ul. [...]; C., [...], ul. [...]; P., [...], ul. [...]; R., [...], ul. [...]; K., [...], N.; B., [...], ul. [...]; B., [...], Al. [...]; B., [...], Al. [...]; C., [...], ul. [...], ; S., [...], ul. [...]; H., [...], L.; wnioskowała o: S., [...], P.; K., [...], ul. [...]; U., [...], ul. [...]; P., [...], ul. [...]; P., [...], ul. [...]; S., [...], Al. [...]; K., [...], ul. [...]; P., [...], ul. [...]; K., [...], ul. [...]; S., [...], Al. [...]"; S., [...], AL [...]"; S., [...], Al. [...]; S., [...], ul. [...]; S., [...], Al. [...]; U., [...], ul. [...]; S., [...], Al. [...]; S., [...], ul. [...]; S., [...], ul. [...]; S., [...], ul. [...]; K., [...], ul. [...]; S., [...], ul. [...]; S., [...], D.; B., [...], ul. [...]; K., [...], ul. [...]; B., [...], ul. [...]; S., [...],[...]; B., [...], ul. [...]; B., [...], ul. [...]; K., [...], ul. [...]; U., [...], ul. [...]; S., [...], ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ poinformował skarżącą, że jej wniosek z dnia [...] października 2009 r. nie został rozpoznany w terminie z uwagi na konieczność przeprowadzenia wnikliwej analizy akt sprawy oraz wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy do dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił zmiany decyzji wydanej przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, przedłużonego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w części dotyczącej zmiany lokalizacji trzydziestu jeden punktów gier na automatach o niskich wygranych. Stwierdził bowiem, że w sprawie ma zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z późn. zm.), a zgodnie z tym przepisem w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Zatem żądanie strony objęte przedmiotowym wnioskiem nie może być uwzględnione. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła: - że decyzja została wydana na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który jest sprzeczny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w części dotyczącej zakazu zmiany miejsc urządzania gry w odniesieniu do sytuacji, w których wniosek strony o zmianę w części polegającej na zmianie miejsc urządzania gry został zgłoszony przed wejściem w życie ustawy o grach hazardowych oraz w zakresie w jakim łamie wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony praw nabytych; - prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 35 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozpoznanie niniejszej sprawy w terminie ustawowym uniemożliwiło uwzględnienie wniosku w związku ze zmianą stanu prawnego, tj. wejściem w życie ustawy o grach hazardowych; - prowadzenie postępowania na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, która wbrew wymogom dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz. Urz. WE L 204 z 21 lipca 1998 r.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, z późn. zm.), których projektu nie notyfikowano do Komisji Europejskiej, jako zawierających przepisy techniczne, co w konsekwencji powoduje ich bezskuteczność. Dyrektor Izby Celnej w W. w wyniku rozpatrzenia ww. odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przyznał, że sprawa zawisła w dniu [...] października 2009 r. ale została rozpatrzona po [...] grudnia 2009 r. co oznacza, że w dacie orzekania zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z późn. zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) w tym art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w świetle, którego nie jest możliwe dokonanie wnioskowanej zmiany. Organ podniósł przy tym, że niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie, czyli niedotrzymanie terminów wynikających z art. 35 k.p.a. bądź art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej nie powoduje pozbawienia organu możliwości rozpoznania sprawy ani nie powoduje bezskuteczności podejmowanych czynności. Jego zdaniem, wyrażona w art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej zasada zaufania do organów podatkowych nie może być rozumiana jako konieczność wydawania decyzji sprzecznych z obowiązującym prawem, czyli w oparciu o nowe regulacje ustawowe w zakresie gier. Organ wyjaśnił, że z dniem [...] października 2009 r. zmieniła się właściwość organów i wydanie rozstrzygnięcia wymagało analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ponownego przeprowadzenia postępowania. W skardze na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o jej uchylenie, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła że: - bezpodstawnie utrzymała w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który to przepis uniemożliwia podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych, odnośnie przedsięwzięć podjętych przed dniem 1 stycznia 2010 r. dopuszczalną wcześniej zmianę miejsca urządzania gry ustalonego w uprzednio wydanym zezwoleniu, jest niezgodny z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą ochrony interesów w toku podmiotów prowadzących takową działalność, które - w zaufaniu do dotychczasowych przepisów - rozpoczęły realizację sześcioletnich przedsięwzięć gospodarczych; - bezpodstawnie utrzymała w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który jest przepisem bezskutecznym i nie może być stosowany przez organy administracji, z uwagi na okoliczność, iż jest to "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zaś projekt ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie został notyfikowany Komisji Europejskiej. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2011 r. WSA w Warszawie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego przedstawionego przez WSA w Poznaniu dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2013 r. WSA w Warszawie podjął z urzędu postępowanie zawieszone ww. postanowieniem z uwagi na rozpoznanie w dniu 23 lipca 2013 r. ww. pytania prawnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w W. wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli wg powyższych kryteriów stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca wnioskiem złożonym dnia [...] października 2009 r. domagała się zmiany zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], przedłużonego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., w części dotyczącej zmiany lokalizacji trzydziestu jeden punktów gier na automatach o niskich wygranych. Wystąpiła więc z wnioskiem pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, ale zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane już w czasie obowiązywania nowej ustawy - ustawy o grach hazardowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. (bo 19 listopada 2010 r. i 28 czerwca 2010 r.). Okoliczność obowiązywania nowej ustawy nie jest zatem sporna. W myśl art. 118 u.g.h. do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia jej w życie ustawy, tj. dniem 1 stycznia 2010 r., stosuje się przepisy tej ustawy, o ile ta ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei art. 135 ust. 1 stanowi, że zezwolenia udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy w zakresie gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia według przepisów dotychczasowych, z zastrzeżeniem zawartym w ust. 2, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Organ odwoławczy twierdził zatem, tak samo jak organ pierwszoinstancyjny przy rozpatrywaniu sprawy, że uwzględnił zmianę stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc się do tak interpretowanych przez organ przepisów intertemporalnych należy mieć na względzie następujące okoliczności: Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 4/11 orzeczono o zgodności art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP, jednakże powyższe orzeczenie wskazuje jedynie na zgodność art. 135 ust. 2 u.g.h. z Konstytucją, co nie wyjaśnia kwestii charakteru technicznego powyższego przepisu i jego zgodności z przepisami europejskimi. Kwestia zgodności z prawem unijnym między innymi art. 135 ustawy o grach hazardowych była przedmiotem rozważania Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powyższe zagadnienie było przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. II GSK 691/12. Rozważania zawarte w powyższym wyroku w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Przechodząc do istotnej w sprawie kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1, stanowiących m.in. przedmiot pytania prejudycjalnego objętego wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11, w kontekście obowiązku notyfikacji projektu tej ustawy Komisji Europejskiej, zagadnienie to powinno być wyjaśnione w pierwszej kolejności. W myśl stanowiska Trybunału Sprawiedliwości przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone w art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35- 36). W uzasadnieniu wyroku Trybunał podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37 - 39). Stanowisko organu II instancji – Dyrektora Izby Celnej, według którego ustawa o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych, a zatem nie podlegała obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej, nie może być uznane za miarodajne w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., a w każdym razie jest przedwczesne. Organ, co wymaga podkreślenia, nie analizował kwestii technicznego charakteru zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, pod kątem późniejszego, a miarodajnego w tym względzie stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonego w omawianym wyroku. Wprawdzie w myśl omawianego wyroku rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu, pod kątem czy jest to przepis techniczny, czy też nie, należy do sądu krajowego. Tym niemniej, należy jednak pamiętać o obowiązującej w prawie unijnym zasadzie autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zważywszy, iż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, dlatego ustalenia w kwestiach, na które wskazał Trybunał, powinien w pierwszej kolejności poczynić organ. Uwzględniając powyższe, w tym mając również na uwadze wyrażoną w art. 120 Ordynacji podatkowej zasadę legalizmu, w sytuacji, gdy wymieniony wyrok Trybunału Sprawiedliwości należałoby uznać za element porządku prawnego, potrzeba rozważenia przez organ konsekwencji prawnych wynikających z tego wyroku, wydaje się być tym bardziej oczywista. A zatem, pod tym kątem, niejako od początku, należałoby rozpoznać sprawę. Organ administracji, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonując oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, w pierwszej kolejności odniesie się do powołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uwzględniając wskazaną tam wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w tym wyroku, gdyż, jak była o tym mowa, omawiany wyrok jest elementem porządku prawnego w świetle art. 120 Ordynacji podatkowej, a zatem jest wiążący dla organu administracji publicznej. Niezależnie od powyższego, dla wszechstronnego zbadania sprawy, organ nie powinien pominąć rozważenia kwestii, czy zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych mogłyby być zwolnione od wymogu podlegania przepisom Dyrektywy 98/34/WE, z powołaniem się na pkt 4 preambuły tej dyrektywy. W myśl powołanego pkt. 4 Dyrektywy 98/34/WE, bariery w handlu wypływające z przepisów technicznych dotyczących produktu są dopuszczalne jedynie tam, gdzie są konieczne do spełnienia niezbędnych wymagań oraz gdy służą interesowi publicznemu, którego stanowią gwarancję. Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.