II SAB/Rz 125/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi P. G. redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie odmowy udzielenia informacji prasowej I. zobowiązuje Okręgową Radę Łowiecką Polskiego Związku Łowieckiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji prasowej w terminie 1 tygodnia od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego na rzecz skarżącego P. G. redaktora naczelnego dziennika "[...]" kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na odmowę udzielenia przez Okręgową Radę Łowiecką Polskiego Związku Łowieckiego (dalej także Okręgowa Rada Łowiecka PZŁ) informacji prasowej. Akta administracyjne sprawy wskazują, że w piśmie z dnia 27 sierpnia 2013 r., skierowanym do Okręgowej Rady Łowieckiej PZŁ, S. P. -powołując się na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika "[...]" oraz wskazując art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz. 24 ze zm.) - zwrócił się o udzielenie informacji przez wydanie kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Okręgowej Rady Łowieckiej i jej Prezydium odbytych w okresie obecnej kadencji, od 2010 r. do dnia dzisiejszego. Wnioskodawca zaznaczył, że w razie odmowy udzielenia przedmiotowych informacji domaga się sporządzenia odmowy w ciągu 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 Prawa prasowego. W odpowiedzi (pismo z 11 września 2013 r. nr [...]) Prezes Okręgowej Rady Łowieckiej PZŁ T. J. zwrócił się o wskazanie, jakich kopii protokołów i uchwał wniosek dotyczy, jak też sprecyzowanie przedziału czasowego, z którego mają być one udostępnione oraz wyszczególnienie dokumentów, których wnioskodawca nie żąda. Autor pisma zaznaczył, że zbyt ogólne sformułowanie wniosku uniemożliwia jego realizację. W skierowanym do Okręgowej Rady Łowieckiej PZŁ piśmie z dnia 16 września 2013 r. P. G. podniósł, że na zapytanie z dnia 27 sierpnia 2013 r. redakcja nie otrzymała odpowiedzi, jak też odmowy jej udzielenia, bowiem za tę ostatnią nie można uznać pisma z 11.09.2013 r., które nie spełnia wymagań art. 4 ust. 3 Prawa prasowego. Redaktor naczelny zwrócił uwagę, że wniosek był wystarczająco precyzyjnie sformułowany. Końcowo zwrócił się o sporządzenie odmowy przewidzianej art. 4 ust. 4 ustawy Prawo prasowe bądź też udzielenie żądanej informacji w ciągu 3 dni. We wskazanej na wstępie skardze P. G. wniósł o nakazanie Okręgowej Radzie Łowieckiej udzielenia informacji lub też uchylenie odmowy i nakazanie powtórnego rozpatrzenia wniosku o informację prasową, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że odmowa udzielenia informacji w niniejszej sprawie jest niezgodna z art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, w świetle którego Polski Związek Łowiecki obowiązany jest do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, jeśli informacja taka na podstawie odrębnych przepisów nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Zwrócił uwagę, że informacja dotycząca załatwiania spraw osoby fizycznej nie narusza jej prywatności, bowiem mieści się w działaniu podejmowanym wobec niej zgodnie z ustawą i statutem. Nawet jeśli jednak w jakiejś konkretnej sprawie pojawiły się informacje spełniające kryteria prywatności, to możliwa jest anonimizacja w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Łowiecka PZŁ wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie, podnosząc, że wniosek strony był nieprecyzyjny, dlatego też zwrócono się o wskazanie konkretnych dokumentów, jakich on dotyczy. Rada wskazała, że nie posiada osobowości prawnej, dlatego też stroną w niniejszej sprawie winien być Polski Związek Łowiecki. Podniosła, że jest ciałem kolegialnym i odbywa swoje posiedzenia zaledwie kilka razy w roku; nie ma żadnego majątku, zaś jej członkowie pełnią swoje funkcje społecznie. Ponadto, w jej ocenie, w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 3a Prawa prasowego. Rada wskazała też, iż S. P. powołał się na upoważnienie, którego nie dołączył, jak też nie przedłożył jakiegokolwiek innego dokumentu wskazującego, że jest on dziennikarzem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", kontrola ta obejmuje także bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a zatem w sytuacji, gdy organ zobowiązany był z mocy określonej regulacji prawnej do wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź też wydania _@POCZ@__@Kpisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie. Z mocy z kolei art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną. Złożona w niniejszej sprawie skarga wskazywała jako podstawę art. 4 ust. 4 ustawy Prawo prasowe, określanej w dalszej części także jako "P.p." stanowiący, że odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. Ustęp 3 powołanego artykułu stanowi, że w przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Prawo do informacji przewiduje art. 4 ust. 1 P.p., zgodnie z którym przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Z uwagi na powołanie się przez stronę na powyższe regulacje, skarga niniejsza zarejestrowana została w repertorium "SA" jako kwestionująca odmowę udzielenia informacji prasowej w trybie art. 4 P.p. Działając jednak w myśl wskazywanego wyżej art. 134 P.p.s.a., a zatem nie będąc związany twierdzeniami strony, Sąd uznał, że w istocie przedmiotowa skarga kwestionuje bezczynność Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego. Stąd, dokonano przerejestrowania sprawy do repertorium "SAB", gdzie nadano jej nowy numer 125/13. Powyższe uzasadnione jest brzmieniem art. 3a P.p., stosownie do którego, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), określanej następnie także jako "u.d.i.p.". Przepis ten dodany został do ustawy Prawo prasowe na mocy art. 24 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i rozpoczął obowiązywanie razem z tym ostatnim aktem tj. 1 stycznia 2002 r. Przed jego wejściem w życie zasadnym było stanowisko orzecznictwa sądowego, że w "sprawach prasowych" bezczynność organu nie istnieje, lecz oznacza odmowę udzielenia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 P.p. [tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 11.12.2001 r. II SAB 254/01, LexPolonica nr 35443]. Pojawienie się jednak w porządku prawnym wskazanej wyżej regulacji zawartej w art. 3a P.p. skutkuje dezaktualizacją takiego poglądu. Brzmienie tego przepisu wyraźnie bowiem wskazuje, że dostęp prasy do informacji publicznej następuje w trybie unormowań u.d.i.p. Regulację zwartą w art. 4 ust. 1 P.p. należy natomiast uznać za uzupełnienie unormowań u.d.i.p. w odniesieniu do jej zakresu podmiotowego. Poszerza ona mianowicie zakres podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji (wyrok NSA z 5.04.2013 r. I OSK 89/13, publ.: www.nsa.gov.pl). Oczywiście u.d.i.p. może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej w rozumieniu tego aktu, jak też, gdy skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Przesądzający o właściwych dla oceny zasadności skargi składanej przez przedstawiciela prasy unormowaniach prawnych jest zatem charakter żądanej informacji oraz adresat tego żądania. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, właściwym do rozpatrzenia wniosku strony – redaktora naczelnego dziennika "[...]" z dnia 27.08.2013 r. może być - przynajmniej częściowo - tryb przewidziany w u.d.i.p. W pozostałej zaś części możliwe będzie natomiast zastosowanie regulacji art. 4 P.p. Żądanie to, obejmujące protokoły z odbytych przez Okręgową Radę Łowiecką PZŁ i jej Prezydium posiedzeń oraz podjęte na nich uchwały, w zależności bowiem od zawartych w protokołach tych i uchwałach treści może odnosić się do informacji publicznej. Zostało ponadto niewątpliwie skierowane do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polski Związek Łowiecki mieści się w zakresie przedmiotowym wskazanej regulacji. W świetle art. 32 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226) PZŁ jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Brzmienie art. 34 tej ustawy określającego zakres zadań tej jednostki wskazuje, że z pewnością wykonuje on zadania publiczne. Wśród tych zadań znajdują się przykładowo: prowadzenie gospodarki łowieckiej (pkt 1), troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących (pkt 2), realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska (pkt 12). Na publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego wskazuje także organizowanie szkoleń, których odbycie warunkuje uzyskanie uprawnień do wykonywania polowania (art. 42 ust. 4-7 ustawy Prawo łowieckie). W tym miejscu wskazać należy, że adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej mogą być także organy PZŁ. W myśl bowiem art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie, statut Polskiego Związku Łowieckiego może przewidywać powoływanie innych organów krajowych i okręgowych, które realizują - na terenie swego działania - zadania określone w art. 34, a zatem zadania o publicznym charakterze. Zgodnie z § 98 ust. 2 pkt 2 Statutu PZŁ, okręgowe rady łowieckie są okręgowymi organami zrzeszenia jakim jest PZŁ. Pogląd o uznaniu Polskiego Związku Łowieckiego i jego organów jako dopuszczalnego adresata wniosku dotyczącego udostępnienia informacji publicznej znajduje nadto wsparcie w treści art. 4 ust. 1 P.p., który – jak już wyżej zaznaczono – rozszerza krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji publicznej. Polski Związek Łowiecki jest bowiem bez wątpienia podmiotem nie zaliczającym się do sektora finansów publicznych, jak też nie działającym w celu osiągnięcia zysku. Świadczy o tym treść art. 35 Prawa Łowieckiego, podającego źródła finansowania działalności PZŁ i zawierającego wskazanie, że dochód uzyskiwany z działalności gospodarczej służy wyłącznie realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Na gruncie art. 4 ust. 1 P.p. ugruntowało się przy tym orzecznictwo sądowe, wedle którego obowiązek udzielania prasie informacji nie ogranicza się tylko do Polskiego Związku Łowieckiego, który posiada osobowość prawną, ale też do jego organów, w tym powołanych ustawą Prawo łowieckie, ale i statutem Polskiego Związku Łowieckiego (tak np. wyrok NSA z 17.04.2007 r. sygn. I OSK 735/06, Lex nr 337019, postanowienie NSA z 4.04.2013r. sygn. I OSK 2402/12, LexPolonica nr 7306646). Mając więc na uwadze, że niektóre przynajmniej powierzone Polskiemu Związkowi Łowieckiemu ustawą Prawo łowieckie zadania mają publicznoprawny charakter, uzasadnionym jest uznanie, że informacja, która dotyczy działalności tego podmiotu może stanowić informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wskazuje już na to brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, pkt 3 w tym lit. d, lit. e tej ustawy, w świetle których udostępnieniu podlega informacja publiczna o przedmiocie działalności podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji, o sposobach załatwiania spraw czy stanie przyjmowanych spraw i ich rozstrzygania. Jak już wyżej podano, przedmiotem wniosku P. G. z dnia 27 sierpnia 2013 r. było uzyskanie kopii protokołów z odbytych w okresie obecnej kadencji Okręgowej Rady Łowieckiej PZŁ i jej Prezydium posiedzeń oraz podjętych na nich uchwał, a więc informacji mogących potencjalnie mieścić się w zakresie wskazanych wyżej unormowań, jak też pozostałych regulacji art. 6 u.d.i.p., który - co należy podkreślić - jedynie przykładowo wskazuje, co jest informacją podlegającą udostępnieniu w oparciu o u.d.i.p. Okręgowa Rada Łowiecka PZŁ, otrzymawszy zatem przedmiotowe żądanie, winna była dokonać analizy protokołów z własnych posiedzeń, jak też podjętych na nich uchwał pod kątem ustalenia, czy zawarta w nich treść stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W razie twierdzącej odpowiedzi na to pytanie i uwzględniwszy fakt, iż stanowi ona podmiot zobowiązany do udzielenia tego rodzaju informacji, winna była uwzględnić wniosek strony bądź też wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ustawowo określone przyczyny. Uznając zaś, że żądanie nie dotyczy w istocie informacji publicznej, Okręgowa Rada Łowiecka PZŁ powinna była rozpatrzyć je w trybie art. 4 P.p. Tymczasem podmiot ten nie udzielił odpowiedzi na wniosek P. G. z dnia 27 sierpnia 2013 r. zarówno w trybie przewidzianym w u.d.i.p., jak też P.p. Tylko w piśmie datowanym 11 września 2013r. zwrócił się o jego sprecyzowanie. Następnie zaś po ponowieniu przez redaktora naczelnego dziennika "[...]" swego żądania, Okręgowa Rada Łowiecka PZŁ milczała. W ponownym postępowaniu Okręgowa Rada Łowiecka PZŁ oceni zatem wniosek redaktora naczelnego dziennika "[...]" w aspekcie możliwości uznania, że dotyczy on informacji publicznej. W sytuacji stwierdzenia, iż tak właśnie jest, udostępni ona żądaną przez wnioskującego informację w trybie tzw. czynności materialno-technicznej, chyba że zachodzić będą określone u.d.i.p. przeszkody w tym zakresie. Wówczas podejmie decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeśli natomiast Rada uzna, że wnioskowana informacja nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, rozpatrzy żądanie w trybie art. 4 P.p., a zatem uwzględni je bądź wystosuje odmowę w rozumieniu przedmiotowej regulacji. Z podanych wyżej względów uznano, że Okręgowa Rada Łowiecka PZŁ pozostaje w bezczynności i w oparciu o art. 149 P.p.s.a. zobowiązano ją do rozpatrzenia wniosku redaktora naczelnego dziennika "[...]" z dnia 27 sierpnia 2013 r. Na podstawie powołanego przepisu stwierdzono także, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zaliczając do nich kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi.