II OSK 1064/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.G. i L.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 836/13 w sprawie ze skargi M.G. i L.G. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zwolnienia z zakazu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej solidarnie na rzecz M.G. i L.G. 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 12 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.G. i L.G. (dalej jako "skarżący") na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zwolnienia z zakazu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 1 września 2012 r. wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o wydanie decyzji zwalniającej z zakazów określonych art. 88l ust. 1 i 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 – dalej jako "Prawo wodne"). Wniosek został poprzedzony wydaniem przez Prezydenta Miasta Torunia postanowienia wzywającego skarżących do złożenia decyzji zwalniającej z zakazów określonych we wskazanym wyżej przepisie dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym przy ul. [...] w Toruniu, na działce nr [...]/3, obręb [...]. Decyzją z [...] października 2012 r. organ I instancji odmówił skarżącym zwolnienia z zakazu określonego w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że działka inwestycyjna znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od wód rzeki Wisły, gdzie obowiązują zakazy określone w art. 88 i 40 Prawa wodnego. Południowa część kompleksu Kaszczorek zagrożona jest wodami cofkowymi rzeki Drwęcy. Działka ta objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Kaszczorek z 2001 r. zatwierdzonym uchwałą nr 834/2001 Rady Miasta Torunia z 13 września 2001 r. Według planu miejscowego działka nr [...]/3 znajduje się w granicach oznaczonych symbolem C6 MJ o przeznaczeniu podstawowym – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz o przeznaczeniu dopuszczalnym – działalność gospodarcza i społeczna. Ustalenia planu nie wprowadzają zakazu zabudowy, a ograniczenia w postaci posadowienia poziomu posadzki parteru budynku nad poziom ulicy na poziomie rzędnej minimum 42,80 m n.p.m. bez podpiwniczenia są niewystarczające. W ocenie organu I Instancji, budowa osiedla na tym terenie wiąże się ze zmianą ukształtowania terenu przez podnoszenie terenu bezpośrednio pod projektowanym budynkiem i takie rozwiązanie może spowodować zmiany w przepływie wód powodziowych na lewym brzegu Wisły. Organ I instancji wyjaśnił, że informacja o zagrożeniu powodziowym na omawianym terenie pochodzi z opracowania pod nazwą: "Wyznaczanie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" z 2004/2005 roku wykonanego przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej na zlecenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku. Opracowanie to stanowi element studium ochrony przeciwpowodziowej i zgodnie z art. 14 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159) studium takie zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią wyznaczone w ramach studium uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Zdaniem organu I instancji, tereny ul. [...] zalewane są podczas każdej powodzi, rzędne terenu tej ulicy znajdują się poniżej rzędnej wód powodziowych, co oznacza, że w trakcie powodzi nie będzie drogi ewakuacji. Wystąpienie powodzi na obszarze osiedla Kaszczorek powoduje poważne zagrożenie dla ludzi i mienia, co miało miejsce podczas powodzi w 2006 r. i 2010 r. Zdaniem organu I instancji, ochrona ludzi i mienia przed powodzią polega także na prewencji i temu mają służyć zakazy określone w art. 88l ustawy Prawo wodne. Zakazy te mają zapobiegać niewłaściwemu zagospodarowaniu utrudniającemu odpływ wód powodziowych. Organ I instancji wyjaśnił, że każda zmiana ukształtowania terenu przez podniesienie terenu położonego poniżej rzędnej wód powodziowych zawsze wpływa na warunki przepływu wód powodziowych – zmniejszać się będzie powierzchnia zalewowa i w ten sposób retencja powodziowa. Zmniejszenie retencji spowoduje, że wody powodziowe, które do tej pory znajdowały się w obszarze zalewowym będą musiały zalać inne dotąd niezagrożone działki. Działka nr [...]/3 nie jest chroniona ani wałem przeciwpowodziowym, ani wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego. Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że składając wniosek skarżący określając swoje żądanie przyznali, że na obszarze ich działki obowiązują określone zakazy (w tym wznoszenia budynków) i przez prowadzone postępowanie administracyjne chcą uzyskać odstępstwo od tych zakazów. Normatywne uzasadnienie tego wniosku znajduje się w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu organ bada jedynie, czy zwolnienie z zakazu wynikającego z mocy ustawy jest możliwe z punktu widzenia ochrony przed powodzią. Zakaz wynika z woli ustawodawcy i obowiązuje w stosunku do terenu stanowiącego obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Występując o zwolnienie z zakazów wymienionych w art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego, skarżący musieli zaakceptować okoliczność, że obowiązują ich określone tam zakazy. W ocenie Sądu I instancji, w innym przypadku ich działanie pozbawione byłoby racjonalnego uzasadnienia. Wstępnym i zasadniczym warunkiem ubiegania się o uzyskanie zwolnienia od zakazów jest bowiem stwierdzenie, że obszar inwestycyjny podlega takim zakazom. Jak natomiast wynika z art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, znajduje on zastosowanie jedynie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Sąd I instancji wyjaśnił, że w skardze skarżący kwestionują, że ich działka położona jest na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Twierdzą, że położona jest na terenie zagrożonym wielką wodą stuletnią, co nie jest tożsame z obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Sąd I instancji stwierdził jednak, że zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne w brzmieniu nadanym ustawą z 2011 r. Zgodnie z poprzednio obowiązującym art. 79 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządzał studium ochrony przeciwpowodziowej ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, w którym dokonuje się podziału obszaru m.in. na obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, zwane dalej "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią". Stosownie do art. 14 ustawy z 5 stycznia 2011 r., studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowej. Z kolei Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przygotuje mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego w terminie do dnia 22 grudnia 2013 r. (art. 11 ust. 1 pkt 1b ustawy z 5 stycznia 2011 r.). W ocenie Sądu I instancji, zestawienie tych przepisów prowadzi do wniosku, że do chwili sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego dokumentem określającym obszary zasięgu wód powodziowych jest studium ochrony przeciwpowodziowej, na który to dokument powołały się orzekające organy. Oznacza to, że studium nadal określa, który obszar należy traktować jako obszar obecnie szczególnego zagrożenia powodzią. Studium obejmuje także obszar działki skarżących jako teren szczególnego zagrożenia powodzią. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że źródłem informacji dla organu o charakterze terenu w dacie wydania zaskarżonej decyzji było studium ochrony przeciwpowodziowej, nie zaś mapa zagrożenia przeciwpowodziowego. Na zlecenie dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zostało sporządzone przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej opracowanie pod nazwą: "Wyznaczanie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" i stanowi ono element studium ochrony przeciwpowodziowej. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie przedstawili w toku postępowania administracyjnego żadnych argumentów, które polegałyby na zakwestionowaniu tego opracowania jako dokumentu wadliwego, zawierającego merytoryczne błędy, który nie może być traktowany jako element studium ochrony przeciwpowodziowej. Z dokumentu tego wynika, że teren osiedla Kaszczorek stanowił obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią, czyli obecnie obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Organ scharakteryzował ten teren jako obszar znajdujący się w zasięgu wody o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 100 lat (Q1%), jak również raz na 10 lat (Q10%). Zgodnie z definicją wynikającą z art. 9 ust. 1 pkt 6c) ppkt a) i b) ustawy Prawo wodne, działka skarżących znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie obowiązują zakazy, o których uchylenie wystąpili skarżący. W ocenie Sądu I Instancji, nie ma znaczenia, że działka skarżących nie była w ostatnich latach jednostkowo zalewana. Ustalając bowiem obszar szczególnego zagrożenia powodzią organy mają na uwadze aspekt szerszy, związany z całym rejonem, nie zaś poszczególnymi nieruchomościami. Organ błędnie ustalił okoliczność zalania działki skarżących, jednak nie wpływa to na dokonaną kwalifikację tego terenu w studium ochrony przeciwpowodziowej. W ocenie Sądu I instancji, nie mają także znaczenia błędy w ustaleniu stanu faktycznego polegające na przyjęciu przez organ, że teren znajduje się na lewym brzegu Wisły, ponieważ – co wynika z map i planu miejscowego – znajduje się on na prawym brzegu Wisły i niewątpliwie na terenie osiedla Kaszczorek przy ul. [...]. Zdaniem Sądu I instancji, omyłki tego rodzaju nie wpływają na ustalenia organów, ponieważ identyfikacja obszaru następuje przez umiejscowienie przy ul. [...] w obrębie osiedla Kaszczorek. W ocenie Sądu I instancji, organ wyjaśnił wyczerpująco, że nie należy dopuszczać do lokalizacji nowych inwestycji na tym terenie ze względu nie tylko na niebezpieczeństwo dla inwestora, lecz także okolicznych mieszkańców. Analizując ewentualną głębokość zalewu organ doszedł do wniosku, że warstwa wody może powodować trudności w prowadzeniu akcji ratunkowej i z tego względu nie należy dopuszczać do lokalizacji nowych budynków. Ustalono także, że teren działki nie jest chroniony i nie jest przewidziane jego zabezpieczenie przed powodzią choćby poprzez budowę obwałowań, zbiorników retencyjnych czy polderów. Ponadto zauważono, że podsypanie terenu ul. [...] nie zabezpieczy przed powodzią, ponieważ działka inwestorów zlokalizowana jest pomiędzy Wisłą, a drogą, nie zaś za drogą. Ponadto działka znajduje się na trasie przepływu wód powodziowych i lokalizacja budynków na takiej trasie wpływa na podpiętrzenie wód i zwiększenie naporu wody na obiekty napotykane na swojej drodze. Zdaniem Sądu I instancji, przedstawiona argumentacja wskazuje, że lokalizacja jeszcze jednego budynku na tym terenie jest bardzo ryzykowna i przyczyni się utrudnień zwłaszcza na etapie ewentualnego wystąpienia powodzi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: Po pierwsze, art. 88l ustawy Prawo wodne, przez przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki pozwalające na zwolnienie wnioskodawców z zakazów ustawowych związanych ze wznoszeniem budynków na terenie zagrożonym powodzią z uwagi na hipotetyczną możliwość powstania utrudnienia ochrony przed powodzią. Po drugie, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i wydanie decyzji w oparciu o hipotetyczny stan faktyczny bez należytego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ. Ponadto skarżący zarzucili brak odniesienia do inwestycji na działkach sąsiednich i brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne. W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to braku prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w istocie w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. chociaż nie podniesiono w skardze kasacyjnej tego ostatniego przepisu. Wynika to z tego, że zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno, co należy podkreślić, w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały, iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji musi także zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości. W tej sprawie powyższe ustawowe wymaganie nie zostało zrealizowane, biorąc pod uwagę nieprawidłowe wyjaśnienie przesłanek odmowy zwolnienia – na tym obszarze szczególnego zagrożenia powodzią – od przedmiotowego zakazu budowy danego obiektu budowlanego, zgodne z art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego w związku z art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. W szczególności należy podkreślić, że już organ I instancji sformułował stanowisko w uzasadnieniu decyzji, które następnie zaakceptował organ odwoławczy i Sąd I instancji, że "podniesienie terenu położonego poniżej rzędnej wód powodziowych zawsze wpływa na kierunki przepływu wód powodziowych", przy czym poglądu tego nie uzasadnił w realiach tej sprawy. Natomiast przyjęcie a priori powyższego stanowiska oznaczałoby w praktyce, że zwolnienie z tych zakazów ustawowych byłoby w istocie tzw. martwym przepisem, ponieważ z tej przyczyny nie powinno być żadnych odstępstw od zakazów. Ponadto należy zaznaczyć, że uzasadnienie osnowy (rozstrzygnięcia) decyzji w tej sprawie właściwego organu powinno być oparte na fachowej wiedzy organu w zakresie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, czyli nie może być oparte na ogólnym stwierdzeniu organu dotyczącym odniesienia się do ewentualnej głębokości wody. Trzeba bowiem podkreślić, że orzekające w tej sprawie właściwe organy mogą skorzystać z wielu środków dowodowych w celu uzyskania koniecznej wiedzy specjalistycznej w tym np. powołując w tym przypadku biegłych z zakresu hydrologii jak i niezbędnych innych ustaleniach np. w oparciu o aktualne, co należy podkreślić, modele matematyczne w tym zakresie opracowane przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Z kolei sąd administracyjny w żadnym przypadku nie może przeprowadzać tego rodzaju postępowania dowodowego, ponieważ nie posiada stosownej kompetencji w tym zakresie, zaś nie zachodzi w tej sprawie podstawa do zastosowania przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy także zwrócić uwagę na sprzeczność uzasadnienia faktycznego decyzji organu I instancji z jego osnową, ponieważ jego rozważania mające uzasadnić odmowę wydania zezwolenia od przedmiotowego zakazu zabudowy zawierają kluczowe stwierdzenie, że "Takie rozwiązanie może spowodować zmiany w przepływie wód powodziowych na lewym brzegu Wisły", zaś powyższy zakaz budowy dotyczy przecież nieruchomości skarżących położonych na prawym brzegu Wisły i powinien odnosić się także do terenów, na których te powodzie już poprzednio wystąpiły. Dlatego też uzasadnienie faktyczne decyzji organów I jak i II instancji nie zawiera spójnego – prawidłowego uzasadnienia faktycznego, o którym stanowi przepis art. 107 § 3 k.p.a. Dotyczy to w szczególności właściwego przedstawienia i uzasadnienia przesłanek, które przeważyły za odmową udzielenia przedmiotowego zwolnienia, a ponadto co należy jeszcze podkreślić, zachodzi to w sytuacji faktycznej i prawnej, co również podnieśli skarżący, w której właściwe organy nie odniosły się do kwestii, że teren wokół ich nieruchomości jest zabudowany i jest ona także obecnie realizowana. Oznacza to, że Sąd I instancji ponownie rozpatrując tę sprawę zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Po drugie, nie jest zasadny na obecnym etapie sprawy, czyli bez jednoczesnego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. art.88l Prawa wodnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na ocenę właściwego zastosowania lub wykładni powołanych w tej sprawie przez właściwe organy przepisów prawa materialnego. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a.