I OSK 669/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 531/13 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych wypłaconych w okresie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 marca 2007 r. za nienależnie pobrane i zobowiązanie do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 531/13, po rozpoznaniu skargi E. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych wypłaconych w okresie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 marca 2007 r. za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS w Jeleniej Górze decyzją z dnia [...] września 2006 r. przyznał E. Z. (obecnie B.) prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego na rzecz M. Z. i K. Z., odpowiednio, na okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 30 czerwca 2007 r. i od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS w Jeleniej Górze uchylił powyższą decyzję z tej przyczyny, że w sprawie rodziny E. B., mają zastosowanie od dnia 16 czerwca 2006 r. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS w Jeleniej Górze odmówił stronie świadczeń rodzinnych na M. Z. i K. Z. na okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 10 kwietnia 2007 r. Pismem z dnia 30 listopada 2011r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w okresie od 1 września 2006r. do 31 marca 2007r.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., organ I instancji uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone w okresie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 marca 2007 r. i zobowiązał E. B. do zwrotu kwoty 1096 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2012 r. uznał świadczenia rodzinne wypłacone E. B. w okresie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 marca 2007 r. za nienależnie pobrane i zobowiązał w/w do zwrotu kwoty 1096 zł, łącznie z odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...], uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po kolejnym, ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego, uznano świadczenia rodzinne wypłacone E. B. w okresie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 marca 2007 r. za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) i zobowiązano stronę do zwrotu kwoty 1096 zł, łącznie z ustawowymi odsetkami. Po rozpatrzeniu odwołania E. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ nie zgodził się z poglądem wyrażonym w odwołaniu, że decyzja o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych może zapaść dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej dane świadczenia za nienależne. Zdaniem Kolegium, prawnie dopuszczalne jest rozstrzygnięcie w jednej decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i o obowiązku ich zwrotu. Na powyższą decyzję E. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Wskazała, że z uwagi na brak stosownej regulacji prawnej nie mogła mieć świadomości, że okoliczność przebywania męża za granicą i wykonywania tam pracy zarobkowej ma istotne znaczenie dla jej uprawnień do świadczeń rodzinnych w Polsce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 531/13, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p;.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministarcyjne Sąd wskazał, że organ nieprawidłowo w jednej decyzji uznał, iż pobrane świadczenie rodzinne wypłacone skarżącej było świadczeniem nienależnie pobranym oraz równocześnie zobowiązał skarżącą do jego zwrotu. Treść art. 30 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych pozwala bowiem na przyjęcie stwierdzenia, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero bowiem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można mówić o takim świadczeniu, i w efekcie orzekać o jego zwrocie. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji. Wobec tego Sąd uznał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, konieczne było w pierwszej kolejności przeprowadzenie i ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń. Oznacza to – w ocenie Sądu I instancji – że orzekając w jednej decyzji zarówno o uznaniu danego świadczenia za nienależnie pobrane, jak i zobowiązując skarżącą do zwrotu kwoty nienależnie pobranego tego świadczenia, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy naruszył przepisy prawa. Sąd stwierdził, mając na uwadze powyższe uchybienia, że przedwczesnym byłoby dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było przyjęcie przez organy, że przedmiotowe świadczenie, którego dotyczyły zaskarżone decyzje, zostało przez skarżącą pobrane "nienależnie" w rozumieniu art. 30 ust. 2 powołanej ustawy. Sąd wskazał przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się konieczność rozróżnienia pojęć "nienależnego świadczenia" oraz "świadczenia pobranego nienależnie", które nie są pojęciami tożsamymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że orzeczenie o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego nie może nastąpić w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, lecz po uprawomocnieniu się decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane oraz w konsekwencji przyjęciu, że warunkiem dopuszczalności wydania decyzji o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego jest uprzednie przeprowadzenie i ostateczne zakończenie się postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 3 i 5 powołanej ustawy, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść wskazanych przepisów w sposób jednoznaczny określa kolejność wydawania stosownych decyzji związanych z nienależnie pobranym świadczeniem; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej w zakresie dotyczącym naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a także przez niewskazanie, który z przepisów proceduralnych został naruszony w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach, na które powołał się Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, zajęte zostało na tle odmiennego stanu faktycznego, niż w sprawie niniejszej. Miały tam bowiem zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie dokonano wykładni norm zawartych w art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji przedstawionych rozważań stwierdzono, że przepisy art. 30 ust. 1 – 8 omawianej ustawy regulują: po pierwsze postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, w tym możliwość jego prowadzenia i zakończenia (ust. 1 , 2, 5) oraz po drugie reguły egzekwowania należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stwierdzonych prawomocną decyzją, kończącą postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (ust. 3, 4 , 6 – 8). Zdaniem Kolegium, interpretowanie przepisów ustawy poprzez traktowanie poszczególnych jednostek redakcyjnych, a w szczególności zwrotów w nich użytych, bez uwzględnienia szerszego kontekstu, prowadzi do sztucznego wyodrębnienia postępowań, a przez to kreowania stanu niekorzystnego przede wszystkim dla jednostki, ale również organów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem, przy jej rozpoznaniu, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Przepis ten nie posługuje się pojęciem świadczenia nienależnego, lecz nienależnie pobranego, co pociąga za sobą określone konsekwencje prawne. W ust. 2 powołanego artykułu przewidziane zostały natomiast warunki (pkt 1 – 4), w których pobrane świadczenie należy traktować jako pobrane nienależnie. Zwrócić ponadto należy uwagę, że w art. 30 ust. 3,regulującym kwestię przedawnienia należności, jest wprost mowa o decyzji ustalającej pobrane świadczenia za nienależne. Także w art. 30 ust. 6 powołanej ustawy dotyczącym potrącenia, ustawodawca posługuje się określeniem "kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją". Natomiast w art. 30 ust. 5 postanowiono: " Nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat." Przytoczone wyżej unormowania, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Kolegium dowodzą, że aby można było nakazać zwrot określonych świadczeń, to w pierwszej kolejności należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Inny jest też zakres obu postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy w danej sprawie występują przesłanki zawarte w art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 powołanej ustawy, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się m.in. przesłanki z art. 30 ust. 1 i 5 (kwestie terminów). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że nakazanie zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, lecz dopuszczalne jest dopiero wtedy, gdy decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane stanie się ostateczna (tak ostatnio np. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2117/13 i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zwrotu świadczenia jest obowiązana osoba, która je pobrała nienależnie. Najpierw należy więc rozstrzygnąć, czy świadczenie rzeczywiście zostało nienależnie pobrane, a w dalszej kolejności – gdy będzie to potwierdzone ostateczną decyzją – nakazywać zwrot takiego świadczenia. Wymaga to wydania dwóch odrębnych decyzji. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych kwestiach równocześnie, w jednej decyzji. Decyzja nakazująca zwrot otrzymanych świadczeń jest bowiem bezpośrednią konsekwencją wcześniejszego uznania tych świadczeń za nienależnie pobrane. Oznacza to, że orzekając w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, organ administracji publicznej nie bada ponownie okoliczności faktycznych i prawnych, które leżały u podstaw uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane. W niniejszej Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone w okresie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. i zobowiązał E. B. do zwrotu kwoty 1096 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu mimo, że kwestię uznania świadczeń za nienależnie pobrane i nakazania zwrotu otrzymanych świadczeń rozstrzygnięto w jednej decyzji administracyjnej, utrzymało w mocy decyzję organu Instancji. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji uchylił obie decyzje. Wobec tego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia wyroku art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 30 ust. 3 i 5 powołanej ustawy. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 ustawy (kwestie terminów). Tym samym stwierdzić należy, że zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia, nie jest tożsamy i o czym innym rozstrzygają takie decyzje, o czym była już mowa powyżej. Wymagał ponadto stosunkowania się ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej w zakresie dotyczącym naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Istotnie, uchylając wydane w sprawie decyzje Sąd I instancji podał w podstawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przy czym w jego uzasadnieniu nie wskazano, jaki konkretny przepis postępowania, w sposób o jakim mowa w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został w sprawie naruszony. Jednakże uchybienie to, wobec zasadności uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., nie mogło stanowić skutecznej podstawy zaskarżenia w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.