II FSK 1055/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Nadzieja Karczmarczyk -Gawęcka, Protokolant Anna Rembowska, po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Golinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Po 610/15 w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Golinie z dnia 6 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza od J. M. na rzecz Rady Miejskiej w Golinie kwotę 270 (słownie: dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Zaskarżonym wyrokiem z 26 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Po 610/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę J. M. i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z 6 marca 2015 r., nr [...], w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. 2. Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że J. M. zaskarżonej uchwale Rady Gminy zarzucił naruszenie art. 6r ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) dalej: u.c.p.g. poprzez ustalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdy nie są one zbierane i odbierane w sposób selektywny w kwocie niewystarczającej na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, art. 6k ust 2 tej ustawy poprzez brak uwzględnienia rzeczywistej liczby mieszkańców zamieszkujących gminę w dniu podjęcia uchwały, zignorowanie posiadanych danych w zakresie ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, co doprowadziło w efekcie do nieuwzględnienia w niej kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2 - 2b i 2d., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że uchwała narusza zasadę równego traktowania mieszkańców gminy, bowiem powoduje, że część mieszkańców gminy, która segreguje odpady będzie ponosiła w całości koszty systemu. Skarżący w wezwaniu Gminy do usunięcia prawa zarzucił, że Rada Miejska podczas sesji uchwaliła inną opłatę, wbrew projektowi, który był szeroko omawiany na spotkaniach komisji. W ocenie skarżącego wobec braku przedstawienia rzetelnego oszacowania kosztów funkcjonowania systemu zbiórki odpadów na terenie Gminy, podjęta uchwała narusza art. 58 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie. 3. Sąd pierwszej instancji ocenił, że skarga złożona przez J. M. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest dopuszczalna. Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący jest mieszkańcem Gminy G. i uiszcza w gminie opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym posiada w niniejszej sprawie interes prawny legitymujący go do zaskarżenia uchwały. Wniesiona w trybie art.101 u.s.g. skarga spełnia także warunki wynikające z art. 53 § 2 P.p.s.a., została bowiem wniesiona w terminie, a jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała określa wybór metody ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami, jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty szczegółowo określone w § 2 w wysokości 7 zł od osoby miesięcznie, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny oraz 12 zł od osoby miesięcznie, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Sąd przytaczając brzmienie art. 6k , 6j oraz art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podkreślił, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Zarzuty podniesione w skardze dotyczą naruszenia art. 6 k ust. 2 ustawy przez określenie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez uwzględnienia rzeczywistej liczby mieszkańców zamieszkujących gminę G., brak uwzględnienia danych w zakresie ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, co w efekcie doprowadziło do nieuwzględnienia kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, jak również naruszenia art. 6r ustawy poprzez ustalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadów komunalnych, gdy nie są one zbierane i odbierane w sposób selektywny w kwocie niewystarczającej na pokrycie kosztów funkcjonowania sytemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Jak podkreślił skarżący w aktach sprawy nie ma dokumentu stanowiącego uzasadnienie uchwały. Ponadto wskazał na brak rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawek opłaty, w szczególności uwzględniających liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania sytemu gospodarowania odpadami. Sąd przyjął, że zasadne są zarzuty skarżącego co do braku przedstawienia kalkulacji uzasadniających przyjętą stawkę opłaty. Ponadto, zaskarżona uchwała nie ma uzasadnienia, co dodatkowo, powoduje brak możliwości dokonania oceny, czy postanowienia uchwały w zakresie przyjętych stawek opłat odpowiadają przepisom prawa. Wymóg uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego wynika z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Uwzględniając skargę na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.) dalej: P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna. 4. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miejska w G. wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. naruszenie : 1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że skarżący posiadał legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w G., gdy tymczasem nie zostało wykazane, aby przedmiotowa uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że "wzięcie pod uwagę" przy określaniu stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazanych w tym przepisie wskaźników, obliguje Radę Miejską do określenia wysokości tych stawek w sposób odpowiadający przedłożonym w toku procedowania kalkulacjom, bez możliwości ich obniżenia lub podwyższenia, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi wymienione w tym przepisie, w całości, gdy tymczasem z przepisu tego wynika jedynie, że całość środków uzyskanych z opłat powinna być przeznaczona na wskazane cele, co nie wyklucza, że w przypadku gdy opłaty nie pokryją całości kosztów, na pozostałą część kosztów zostaną przeznaczone środki z innych źródeł. 5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że środek prawny określony w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wyraźnie nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym: Andrzej Matan; LEX). Istotą zatem interesu prawnego jest powiązanie tego interesu z konkretną normą prawa materialnego. Szeroko na powyższy temat wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06 (OTK-A 2008 nr7, poz. 121). Trybunał wyjaśnił, że podtrzymuje swą dotychczasową linię orzeczniczą, w świetle której "z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw; z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza swoiste domniemanie drogi sądowej. Nie znaczy to jednak, że niedopuszczalne są jakiekolwiek ograniczenia sądowej ochrony praw jednostki (por. wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. K. 21/99)" (wyrok z 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06). Trybunał zauważył, że art. 101 ust. 1 ustawy stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób. Zaskarżony przepis ustawy nie ogranicza więc prawa do sądu, lecz je kreuje. Zakres tej ochrony praw różnych podmiotów wynika z regulacji prawnych prawa materialnego, do których art. 101 ust. 1 ustawy odsyła. Regulacja materialnoprawna, określająca konkretny interes prawny, jest rezultatem działań ustawodawcy, któremu przysługuje swoboda określania celów i zakresu regulacji prawnej, ale swoboda ta nie jest nieograniczona i podlega również kontroli konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny już w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. W. 5/94 (OTK w 1994 r., cz. II, s. 161-175) w sprawie wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.), mimo że uchwała ta została podjęta jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., odniósł się do modelu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy i jej istoty. Stwierdził, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy nie stanowi środka nadzoru, lecz jedynie jego uzupełnienie. "Odnosi się do stosunkowo niewielkiej grupy uchwał organów gminy podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej mających charakter indywidualno-konkretny, a mianowicie tylko do takich uchwał, które nie są decyzjami administracyjnymi oraz takich, których nie można poddać kontroli sądu administracyjnego lub powszechnego, wykorzystując inną podstawę prawną". Trybunał Konstytucyjny podkreśla też, że legitymacja skargowa do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy, która byłaby wywodzona z samej przynależności do wspólnoty samorządowej i polegałaby na inicjowaniu kontroli legalności powyższych aktów gminy przez sądy – stanowiłaby w gruncie rzeczy instytucję actio popularis, która byłaby nie do pogodzenia z regulacją prawną zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy (oraz w całym art. 101 ustawy). Tego rodzaju legitymacja skargowa, polegająca na inicjowaniu, przez członków wspólnoty samorządowej gminy, kontroli legalności uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż nie spełniałaby wymogów treści normatywnej pojęcia "sprawy", o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Pojęcie "sprawy", co Trybunał wielokrotnie podkreślał, wiąże się bowiem ze sprawą indywidualną, której tożsamość jest identyfikowana przez związek z określonym podmiotem prawa, oraz określonym stanem faktycznym, który ma być prawnie zakwalifikowany przez sąd. Nie spełnia więc wymogów konstytucyjnych pojęcia sprawy, zawartego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, sam przepis prawny, pozbawiony innych, koniecznych elementów danej, indywidualnej sprawy. W rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji w pojęciu "sprawy", która winna być rozpatrywana przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, zawiera się prawna kwalifikacja konkretnego stanu faktycznego, związanego z określonym podmiotem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponownie rozpatrując skargę sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy i w jakim zakresie podjęta uchwała narusza interes prawny skarżącego i na czym polega owo naruszenie. Dopiero w wyniku zbadania legitymacji procesowej skarżącego, można będzie dokonać ewentualnej merytorycznej oceny podjętej uchwały. Należy też wyjaśnić, że w zakresie kompetencji sądu administracyjnego nie leży badanie zgodności przepisów ustawowych, stanowiących podstawę do wydania przez organ samorządu terytorialnego uchwały, także stanowiącej akt prawa miejscowego, z przepisami Konstytucji RP. To bowiem stosownie do art. 188 Konstytucji należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego jest natomiast badanie zgodności przepisów uchwały z ustawową normą kompetencyjną, w tym z zakresem upoważnienia ustawowego. Wobec stwierdzonych braków w zakresie ustalenia legitymacji skargowej skarżącego merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 §2 P.p.s.a.