II OSK 1183/14

Dnia 15 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1052/13 w sprawie ze skargi B. G. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia 9 lipca 2013 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1052/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. G., zw. dalej skarżącą, na uchwałę Rady Miasta R., zw. dalej Radą Miasta, z dnia 9 lipca 2013 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie, kwestionowane są rozwiązania planistyczne odnoszące się do zagospodarowana (przeznaczenia) nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Badając legalność zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego na osiedlu S. w R. Sąd stwierdził, że w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Zachowana została również właściwość organów w tym zakresie. Zdaniem Sądu, nadesłana wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacja planistyczna wykazuje jednoznacznie, że organ prowadzący procedurę planistyczną dopełnił czynności przewidzianych przepisami art. 14-20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647), zw. dalej u.p.z.p. Sąd uznał, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W szczególności Sąd nie znalazł podstaw do uznania, jakoby plan ten był sprzeczny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., uchwalonym przez Radę Miasta z dnia 4 lipca 2000 r. z późn. zm., zw. dalej studium. Zdaniem Sądu, postanowieniami ww. studium związana była Rada Miasta, ustalając przeznaczenie terenu i przyjmując skonkretyzowane w nim rozwiązania planistyczne. W ocenie Sądu, przedstawiona przez organ argumentacja, w sposób dostatecznie klarowny wskazuje, że kwestionowane przez skarżącą rozwiązanie planistyczne (przewidziane na nieruchomości stanowiącej jej własność "ustanawiając obszary oznaczone symbolami MN, ZP.2, WS.Z.2") wprowadzono do planu w granicach władztwa planistycznego gminy, które stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Sąd uznał, że celowość tego rozwiązania i ocena, czy jest ono optymalne pozostaje poza zakresem jego kognicji. Zdaniem Sądu I instancji, nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego oraz przepisów konstytucji RP, tj. art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3, jak również jego rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Sąd wskazał, że prawo własności, o którym jest mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego i którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organom gminy przysługuje bowiem prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nadto, Sąd podzielił wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze pogląd, że plan miejscowy wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. W ocenie Sądu I instancji, kwestionowane w skardze rozwiązanie planistyczne (znajdujące odzwierciedlenie w wymienionych w skardze zapisach § 3 ust. 1, § 11, 12, 13, 14 ust. 2) nie daje się sklasyfikować jako nieproporcjonalna ingerencja w prawa skarżącej. Sąd zaznaczył, że wniesione przez skarżącą uwagi do projektu planu na etapie jego wyłożenia do publicznego wglądu w dniach od 6 sierpnia do 7 września 2012 r., dotyczące terenu oznaczonego symbolem ZP.2 i WS.Z.2 zostały uwzględnione i znaczna część działki nr ..., zgodnie z intencją skarżącej, została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową (ustalając jednocześnie parametry zabudowy wymagane przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., umożliwiające lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego określonego w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 23 czerwca 2008 r.). Sąd wskazał, że interes prawny skarżącej nie został również naruszony postanowieniami § 14 ust. 2 skarżonej uchwały. Z załącznika nr 1 (rysunek planu w skali 1:1000) do tej uchwały wynika bowiem jednoznacznie, że teren oznaczony symbolem KDL (teren drogi publicznej) nie odnosi się do nieruchomości skarżącej. Końcowo, Sąd wskazał, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego został opracowany na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do jego sporządzenia, jego ustalenia nie naruszają ustaleń studium, nadto: (1) wykorzystano wykonane dla terenu objętego planem opracowanie ekofizjograficzne podstawowe, (2) sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko ustaleń planu oraz prognozę skutków finansowych jego uchwalenia. W ocenie Sądu, potwierdzenie w tej dokumentacji znajdują działania organu planistycznego w zakresie zagadnień określonych obowiązkowo w planie miejscowym. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a tym samym obiektywnie rozumianego interesu prawnego skarżącej, co w rezultacie wykluczyło możliwość uwzględnienia skargi. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec: 1) nierozpoznania zarzutu skargi B. G. wskazującego na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nadużycie władztwa planistycznego Gminy polegające na tym, że organ nie uwzględnił prawa własności skarżącej, ograniczając sposób korzystania z działki ... własności B. G., na skutek ustalenia ograniczeń w możliwości zabudowy tej działki i wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz przeznaczając część tej działki na cele niestanowiące celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010.102.651 ze zm.) – (...) brak odniesienia się do zarzutów skargi stanowi przy tym o wadliwym wykonywaniu funkcji kontrolnej sądu (art. 3 § 1 p.p.s.a.), 2. niewskazania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, a to wobec niewskazania w treści uzasadnienia jakie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dają prawo do ingerencji w prawo własności skarżącej w celu przeznaczenia jej działki, wbrew jej woli i z ograniczeniem prawa własności, pod określone funkcje, II) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz niewskazanych w uzasadnieniu orzeczenia przez Sąd I instancji przepisów u.p.z.p., poprzez uznanie, że owe przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią ustawową podstawę do ograniczenia prawa własności B. G. i dają organowi prawo do ingerencji w prawo własności skarżącej, pozwalające na przeznaczenie części jej działki pod tereny zielone wokół potoku M. oraz z przeznaczeniem pod tereny zielone urządzone z możliwością wznoszenia obiektów małej architektury, ciągów pieszych, ścieżek rowerowych, placów zabaw dla dzieci, urządzeń sportu i rekreacji, konstrukcji oporowych, słupów i tablic ogłoszeniowych, jak również ustalenie w tym celu nieprzekraczalnej linii zabudowy i ograniczeń w zabudowie działki ..., podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym, na gruncie powołanych przepisów prawa materialnego, ograniczenie prawa własności skarżącej wywołane zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Rzeszowa, poprzez ustanowienie na nieruchomości skarżącej terenu zieleni miejskiej i zakazu przeznaczanie tego terenu na inne cele, nie jest wystarczająco uzasadnione potrzebą ochrony innych wartości, które Rada Miasta uwzględniała przy zagospodarowaniu przestrzennym i wobec tego ograniczenie takie nie spełnia standardów ograniczenia prawa własności określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co skutkowało nieważnością wskazanych w skardze zapisów uchwały i obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do twierdzeń skarżącej dotyczących naruszenia jej prawa własności wyjaśniając i akceptując powody ograniczenia sposobu korzystania z działki. Myli się też skarżąca kasacyjnie, co do tego, że w uzasadnieniu wyroku nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to polegało na oddaleniu skargi, a jego podstawą był wskazany w uzasadnieniu wyroku art. 151 p.p.s.a. Nie mają więc usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p, ani też przez niewskazanie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie okazały się również usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Nie ma bowiem racji strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I Instancji, że nie wskazano w uzasadnieniu wyroku materialnoprawnych podstaw ograniczenia prawa jej własności. U podstaw tego twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie zdaje się leżeć pogląd, że ograniczeń w możliwości zabudowy działki można poszukiwać jedynie w przepisach określających cele publiczne, tj. w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010.102.651, ze zm.). Pogląd taki nie ma jednak podstaw w przepisach prawa. Nie wykazano też jego zasadności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ustawodawca konstruując system planowania i zagospodarowania przestrzennego wyposażył gminę w instrumenty prawne pozwalające na kształtowanie sposobu przeznaczania i zagospodarowania przestrzeni. Narzędziem pozwalającym na kształtowanie sposobu wykorzystywania nieruchomości przez inne podmioty jest tzw. władztwo planistyczne gminy, jest to przyznana przepisami prawa możność określania przez tę jednostkę warunków zagospodarowania przestrzeni. Gmina korzysta z władztwa planistycznego w takim zakresie, w jakim obejmuje określony teren planem. W pozostałej zaś, nieobjętej planem części, gmina, a właściwie jej organ wykonawczy nie ma możliwości kreowania sposobu zagospodarowania przestrzeni, gdyż poddany jest ogólnemu "państwowemu" porządkowi prawnemu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym decyzja o inwestycji celu publicznego) jest aktem stosowania prawa i przesądza o rodzaju obiektu budowlanego, który może być na danym terenie wybudowany. Decyzje te nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a jedynie stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Wynika z tego, że wydając decyzje organ jest ściśle związany przepisami owego porządku ogólnego, w tym przepisami, które służą realizacji celów publicznych wymienionymi w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010.102.651, ze zm.). Te same przepisy stanowią też podstawy działania wówczas, gdy w planie określa się inwestycje celu publicznego. Nie można jednak zapominać, że z treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż obok inwestycji celu publicznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Podstawą zatem dla działania w ramach władztwa planistycznego jest nie tylko wspomniany przepis art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., ale cały zespół przepisów u.p.z.p., a także przepisów innych ustaw pozwalających na kreowanie rozwiązań przestrzennych. Istotą kształtowania polityki przestrzennej jest możliwość dokonywania wyboru określonych rozwiązań, przy silnym podkreśleniu, że wybór ten mieścić się musi w granicach prawa. Temu zaś aby dokonywane wybory rozwiązań przebiegały w sposób jawny, poddający się kontroli indywidualnej i społecznej służą mechanizmy negocjacyjnego dochodzenia do ostatecznych ustaleń planistycznych, w tym możliwość udziału organizacji społecznych, ekologicznych, a przede wszystkim właścicieli nieruchomości objętych planem, którzy mogą prezentować swoje racje w różnych fazach procedury planistycznej. Procedura ta ma zaś zapewnić możliwość pełnej wypowiedzi w obronie swoich interesów i zgromadzenia materiału pozwalającego na ocenę, czy nie zostały przekroczone granice omawianego władztwa planistycznego. Podstawowym kryterium ocen prawidłowego stosowania władztwa planistycznego jest zasada proporcjonalności, którą odnosić należy do skutków stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, które kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości znajduje zaś swoje uzasadnienie w celach, dla których władztwo planistyczne ustanowiono, tj. w zapewnieniu ładu przestrzennego i ochrony innych wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Kryteria, którymi należy się kierować przy stosowaniu zasady proporcjonalności wynikają m.in. z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005, nr 8, poz. 93. Trybunał, powołując się na swoje dotychczasowe orzecznictwo, stwierdził: "(...) sformułowanie, w myśl którego ograniczenia mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie, nakazuje rozważyć, czy wprowadzona regulacja: a) jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; b) jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona; c) czy jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (...) Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegają ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie". "Konieczność", o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mieści w sobie "postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń". Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ocena każdego konkretnego unormowania ingerującego w wykonywanie tego prawa musi być dokonywana na tle wszystkich ograniczeń już istniejących. "Jeżeli (...) zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść (istota) prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P. 11/98, OTK 2000, nr 1, poz. 3). Wynika z powyższego, że przedmiotem ochrony prawnej może być nieruchomość w jej aktualnym stanie i to z uwzględnieniem ograniczeń już istniejących. Ochrona własności przewidziana w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP ma zabezpieczać przed naruszeniem istniejącego stanu własnościowego, stąd własność gruntowa chroniona jest w ramach stanu istniejącego, a nie w ramach potencjalnych działań inwestycyjnych właściciela. Zasada ochrony własności znajduje zatem zastosowanie wtedy, gdy dochodzi do ingerencji w już ukształtowane prawo - ingerencji skutkującej w dodatku niemożnością korzystania z gruntu w sposób dotychczasowy. Przedmiotem regulacji prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego są zasadniczo przyszłe stany zagospodarowania nieruchomości, a zatem ingerencja planistyczna w istocie godzi w prawa potencjalne, a nie w skonkretyzowane, realizowane prawa właściciela, do których odnosi się art. 64 wraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednakże, jak już podkreślano, ingerencja planistyczna musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oceniając zaskarżony wyrok według podanych wyżej kryteriów, stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, podjął rozważania nad zakresem władztwa planistycznego w relacji do własności nieruchomości strony skarżącej kasacyjnie, zasadnie przyjmując, że rozwiązania planistyczne nie dają się sklasyfikować jako nieproporcjonalna ingerencja w prawa skarżącej. Sąd powołał się też na stanowisko Gminy zawarte w rozstrzygnięciach wniesionych przez skarżącą uwag do projektu planu na etapie jego wyłożenia do publicznego wglądu i uznał, że jej uwagi zostały w części uwzględnione, skutkiem czego znaczna część jej działki została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Podkreślono też, że ustalone w planie przeznaczenie jest wynikiem występujących uwarunkowań, przede wszystkim potrzebą utrzymania terenów zielonych wokół potoku, których funkcja ekologiczna obejmuje m.in. utrzymanie klina napowietrzającego tę część miasta, urządzone tereny zieleni dają zaś możliwość rekreacyjnego ich wykorzystania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 72 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wraz z obowiązującymi zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wynikami opracowania ekofizjograficznego i prognozy oddziaływania na środowisko stanowiły uzasadnioną podstawę do zapewnienia w planie zagospodarowania przestrzennego warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i określenia przeznaczenia części działki skarżącej na wymienione cele. Wobec tego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, chociaż ograniczają prawo własności przysługujące skarżącej to nie naruszają jego istoty. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1