II SA/Gl 1680/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w sprawie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Marszalek Województwa [...] działając na podstawie art. 79c ust. 3, art. 79 d ust. 3 i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o wymierzeniu A. K. prowadzącemu działalność pod nazwą: Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "A." A. K. z siedzibą w K., kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu nieterminowego przekazania zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwienia tych odpadów. W motywach decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zestawienie za rok [...] zostało przedłożone w dniu [...] r., podczas gdy ustawowy termin upłynął w dniu [...] r. W odwołaniu od decyzji A. K. wyjaśnił, że prowadzi działalność w formie mikroprzedsiębiorstwa i corocznie składa sprawozdania [...], zawierające m. in. rodzaj oraz masę lub ilość wprowadzonych na rynek krajowy opakowań i produktów. Podał też, że jego firma praktycznie nie jest posiadaczem innych odpadów. Jednakże w wyniku konsultacji z pracownikiem Urzędu Marszałkowskiego, dodatkowo złożył zestawienie jako załącznik do rozp. Ministra Środowiska, które zawiera te same dane, które wykazano w poprzednim sprawozdaniu. W tym stanie rzeczy odwołujący domagał się uchylenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z powodu przekroczenia terminu przekazania danych w innej formie, zarzucając dodatkowo, że niewielkie przekroczenie terminu w przesłaniu formularza, nie wyrządziło nikomu żadnej szkody, a wydana decyzja narusza zasady sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawa. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze po omówieniu regulacji prawnej, stwierdziło bowiem, że wymierzenie kary w wysokości [...] zł z tytułu nieterminowego przekazania danych na formularzu, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozp. Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2007 r. w sprawie zakresu informacji oraz wzorów formularzy służących do sporządzania i przekazywania zbiorczych zestawień danych (Dz. U. Nr 101, poz. 686), jest obligatoryjne w stanie prawnym, obowiązującym od dnia 12 marca 2010 r. na mocy ustawy nowelizującej z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 145). Ustawa ta nie zawierała bowiem żadnych przepisów intertemporalnych, a zatem w ocenie Kolegium, obowiązuje od dnia wejścia w życie, nie uzależniając wysokości kary od stopnia zawinienia oraz wysokości szkody, czyli miarkowania kary. W skardze do sądu administracyjnego A. K. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że skoro ustawa nowelizująca, przewidująca karę za nieterminowe wykonanie obowiązków sprawozdawczych, weszła w życie z dniem [...] r., przepisy te nie mogą mieć zastosowania do sprawozdania za rok [...], gdyż oznaczałoby to działanie prawa wstecz. W ocenie skarżącego, organy administracji nie ustaliły też rzeczy najistotniejszej, a mianowicie, czy jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w formie małego przedsiębiorstwa, w ogóle był zobowiązany do składania zbiorczego zestawienia, skoro zgodnie z rozp. Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów odpadów lub ich ilości, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów oraz kategorii małych i średnich przedsiębiorstw, które mogą prowadzić uproszczoną ewidencję odpadów (Dz. U. nr 152, poz. 1735), prowadzi uproszczoną ewidencję odpadów z zastosowaniem wyłącznie karty przekazania odpadów. Skarżący wyjaśnił, że przekazano marszałkowi województwa zestawienie wg sugestii organu na bazie zestawienia danych o opłacie produktowej, co jednak stanowi przedmiot uregulowań innej ustawy, zaś kwestii tych nie mógł podnieść przed organem I instancji z uwagi na naruszenie gwarancji procesowych i wadliwe doręczenie korespondencji. W konsekwencji, decyzja Kolegium zapadła bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Zdaniem Kolegium skarżący był obowiązany do sporządzenia zbiorczego zestawienia jako posiadacz odpadów, skoro wyłączenie tego obowiązku dotyczy tylko podmiotów wymienionych w art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, do kategorii których nie zalicza się przedsiębiorstwo skarżącego. Ustawa nowelizująca nie nakłada zaś na stronę nowego obowiązku, a jedynie wprowadzała karę pieniężną za nieterminowe jego wykonanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż w niej podniesionych. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł stanowił przepis art. 79 c ust. 3 powołanej wyżej ustawy o odpadach z 2001 r. – w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 22 stycznia 2010 r. i obowiązującym w dacie orzekania przez organy obydwu instancji. Jednakże wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1426), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1. art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 i Nr 203, poz. 1351, z 2011 r. nr 106, poz. 622, Nr 117, poz. 678, Nr 138, poz. 809, Nr 152, poz. 897 i Nr 171, poz. 1016 oraz z 2012 r. poz. 951 i 1513), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2. art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z: a) art. 2 w związku z art. 184 Konstytucji, b) art. 2 w związku z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Trybunał stwierdził bowiem, że kumulacja represyjnych cech kary pieniężnej za nieterminowe przedstawienie zbiorczego zestawienia danych o posiadanych odpadach jest niezgodna z Konstytucją. Przekazanie wymierzania tej kary z dotychczasowego trybu postępowania w sprawach o wykroczenia do trybu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie narusza jednak Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie wprowadzone w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, należy uznać nie tylko za przydatne, ale wręcz za konieczne do realizacji legitymowanych konstytucyjnie celów w dziedzinie ochrony środowiska. Zasadność celu występuje, mimo że obowiązek przekazania zbiorczego zestawienia danych o posiadanych odpadach nie stanowi przejawu działania bezpośrednio związanego z oddziaływaniem na środowisko, a zaniechanie wykonania tego obowiązku nie powoduje bezpośrednio szkód w środowisku. Trybunał podkreślił istnienie innej bezpośredniej i ścisłej więzi między stopniem wykonania obowiązków sprawozdawczych a niebezpieczeństwem zanieczyszczenia środowiska, wpływającej na samodyscyplinę podmiotów gospodarczych w ich postępowaniu z posiadanymi odpadami. Prowadzenie ewidencji zgodnie z rzeczywistością pełni funkcję informacyjną i dyscyplinuje przedsiębiorcę do postępowania, które zapewni zgodność rzeczywistego poziomu wytwarzania lub postępowania z odpadami z normami ustawowymi. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że konstruując elementy kwestionowanej sankcji ustawodawca przekroczył konstytucyjne granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. Zbytnia dolegliwość kary wynika ze szczególnej nadmiernej kumulacji kilku elementów sankcji, które rozpatrywane oddzielnie nie przemawiają jeszcze za niekonstytucyjnością przepisu. Sama wysokość docelowej kary pieniężnej ([...] zł) nie stanowi argumentu na rzecz naruszenia art. 2 Konstytucji, jeśli jednocześnie obowiązywałby mechanizm uprzedniego wezwania lub ponaglenia przedsiębiorcy do terminowego wykonania ustawowego obowiązku. Podobnie automatyzm nakładanej kary nie świadczy na rzecz jej niekonstytucyjności, jeżeli obowiązywałby mechanizm miarkowania jej wysokości ze względu na okoliczności sprawy przez organ administracji podlegający kontroli sądu administracyjnego. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że kwestionowana kara pieniężna za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, nie była aż tak dolegliwa, by uznać ją de facto za niedopuszczalną sankcję karną. Fakt represyjności niektórych sankcji administracyjnych nie pozwala na automatyczne zaliczenie ich do kar lub grzywien karnych. Nie sam represyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej, lecz dopiero nadmiernie represyjny charakter tej kary może jej nadać w istocie naturę sankcji karnej sensu stricto. Taka sytuacja nie występowała w niniejszej sprawie. Za nieuzasadnione Trybunał Konstytucyjny uznał jednak argumenty o niezgodności z Konstytucją zabiegu przekazania orzekania kar pieniężnych za nieterminowe składanie zbiorczych zestawień danych o odpadach z trybu postępowania karnego (w sprawach o wykroczenia) do trybu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Nie było konieczne wprowadzenie trybu postępowania karnego, skoro kwestionowana kara pieniężna nie była aż tak dolegliwa, by stanowić de facto sankcję karną. Kara pieniężna za naruszenie przepisu prawa może być stosowana w różnych postępowaniach, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i karnym. Art. 177 Konstytucji pozostawia też ustawodawcy swobodę wyboru między sądem powszechnym a sądem administracyjnym. Mimo iż zgodnie z modelem jurysdykcji sądowoadministracyjnej zadaniem tego sądownictwa jest jedynie kontrolowanie aktów administracji publicznej poprzez badanie ich zgodności z prawem, nie można przeciwstawiać sądów administracyjnych sądom powszechnym, a sprawowany przez nie wymiar sprawiedliwości uważać za "gorszy". Kognicja sądu administracyjnego jest sprawowana jako wymiar sprawiedliwości w stosunku do podmiotów, które tej sprawiedliwości dochodzą przed sądem. Oceniając zarzut naruszenia art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji Trybunał wskazał, że w postępowaniu o nałożenie sankcji pieniężnej nie dochodzi do stwierdzenia winy sprawcy, więc prawo do obrony ma mniejsze znaczenie niż w postępowaniu karnym sensu stricto. W sytuacji, gdy organ stwierdza jedynie obiektywne dostosowanie się adresata do przepisu sankcjonującego, prawo do obrony może być przyznane dopiero na etapie kierowania skargi do sądu administracyjnego i postępowania przed tym sądem. W tym postępowaniu nastąpi ocena legalności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przy zachowaniu gwarancji konstytucyjnych. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji, ma zaś walor powszechnie obowiązujący i jest ostateczny. Stąd też nie ma znaczenia fakt, że wyrok w sprawie [...], zapadł dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie Trybunału oznacza bowiem, że przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach – w zakresie zakwestionowanym przez Trybunał, był niezgodny z Konstytucją od daty jego wydania. Z kolei zgodnie z art. 145a § 1 kpa, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja, stanowi przesłankę wznowieniową. Stwierdzenie podstaw do wznowienia postępowania uzasadnia zaś uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.). W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 400 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi sąd administracyjny nie podzielił jednak stanowiska skarżącego co do braku podstaw do wymierzenia kary za nieterminowe przekazanie sprawozdania za rok 2009. Prawidłowo wskazało Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji, że ustawa nowelizująca z dnia 22 stycznia 2010 r., nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem obowiązywała od dnia jej wejścia w życie, przewidując karę pieniężną za niewywiązanie się w terminie ustawowym z obowiązku przedłożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 2001 r. Nadto, wskazać przyjdzie, że ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 12 marca 2010 r., a zatem w terminie otwartym do złożenia wymaganego sprawozdania, nie nakładając na przedsiębiorców żadnych nowych obowiązków, a jedynie wprowadzając nową formę sankcji – administracyjną karę pieniężną w miejsce kar, orzekanych w trybie postępowania karnego (w sprawach o wykroczenia), o czym była mowa w uzasadnieniu wyroku TK. Brak zatem racjonalnych przesłanek do stwierdzenia, aby art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r., miał zastosowanie do sprawozdań począwszy do 2010 r. Wreszcie, odnosząc się do zarzutów skarżącego, że jako mikroprzedsiębiorca nie miał obowiązku złożenia sprawozdania w trybie art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r., wyjaśnić przyjdzie, że fakt prowadzenia uproszczonej ewidencji odpadów z zastosowaniem karty przekazania odpadu w trybie przywołanego w skardze rozp. MŚ, nie zwalniał go z obowiązku sporządzenia na formularzu zestawienia danych. Wniosek taki należy wyprowadzić z zestawienia treści art. 36 oraz art. 37 ustawy z 2001 r. Wszak przepis art. 36 ust. 4 ustawy, wymieniał formy prowadzenia ewidencji (karty ewidencji odpadu i karty przekazywania odpadu), zaś art. 37 ust. 1, stanowił o obowiązku sporządzenia przez podmiot prowadzący ewidencję, zbiorczego zestawienia danych, przy czym podmioty zwolnione z tych obowiązków wymieniał art. 36 ust. 2 i 3 oraz art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. W obydwu przypadkach zwolnienie obejmowało wytwórców odpadów komunalnych oraz pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także osoby fizyczne i jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorstwami, które wykorzystują odpady na potrzeby własne. Tymczasem skarżący prowadzi działalność w formie przedsiębiorstwa, zaś jego rozmiar jest bez znaczenia dla istnienia obowiązku złożenia zbiorczego zestawienia. Faktem jest co prawda, że skarżący z uwagi na nieprawidłowe doręczenia pism w postępowaniu przed organem I instancji nie miał możliwości wypowiedzenia się w sprawie, lecz kwestie te mógł podnieść w odwołaniu od decyzji, a w ostatecznym wyniku okoliczności co do rozmiaru działalności gospodarczej i przyczyn opóźnienia w złożeniu zestawienia, okazały się nieistotne dla wyniku sprawy . Jednakże skarga podlegała uwzględnieniu z przyczyn, wskazanych na wstępie, a mianowicie wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145a § 1 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić również dalszą zmianę stanu prawnego, a mianowicie fakt uchylenia ustawy o odpadach z 2001 r. na mocy art. 252 ustawy z dnia 24 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Jednakże z mocy art. 246 tej ustawy, w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Oznacza to, że w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 79c ust. 3 ustawy z 2001 r. – w brzmieniu nadanym kolejną ustawą nowelizującą z dnia 28 kwietnia 2011 r. (Dz. U. Nr 138, poz. 809), która weszła w życie 20 lipca 2011 r., a której nie dotyczy wyżej przywołane orzeczenie TK. Zatem w przypadku nieprzekazania zbiorczego zestawienia danych w terminie ustawowym, posiadacz odpadów podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł. sw