III SA/Lu 835/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Łuków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 12 września 2013 r. nr PN-II.4131.296.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr 64/2013 Burmistrza Miasta Łuków z dnia 31 maja 2013 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 5 w Łukowie oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], o zatwierdzeniu konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...], stwierdzając, że zarządzenie to zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Jak wynika to z ustaleń Wojewody [...], zarządzeniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...], przeprowadzony w dniu [...] maja 2013r. przez komisję konkursową powołaną zarządzeniem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2013r. nr [...]. Organ nadzoru stwierdził, że w podstawie prawnej zarządzenia Nr [...] wskazano art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej jako u.s.o.) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm.; dalej jako rozporządzenie), a o konkursie i jego regulaminie ogłoszono zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Do konkursu na stanowisko dyrektora w Szkole Podstawowej [...] przystąpiło dwóch kandydatów: I.K. oraz J.K. W toku postępowania konkursowego Komisja Konkursowa podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., mocą której nie dopuściła do udziału w konkursie J.K. z powodu niespełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. k cyt. rozporządzenia, gdyż wśród przedłożonych przez kandydata dokumentów brakowało uzasadnienia do aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Zdaniem organu nadzoru, z obowiązujących przepisów prawa nie wynika wymóg przedłożenia przez kandydata na stanowisko dyrektora szkoły aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego wraz z uzasadnieniem. Wojewoda [...] podkreślił, że wyliczenie wymaganych dokumentów, które powinna zawierać oferta kandydata, zawiera § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, który w ppkt k) wymienia oryginał lub poświadczoną przez kandydata za zgodność z oryginałem kopię aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego. Nadanie stopnia awansu zawodowego następuje w drodze decyzji administracyjnej organu wymienionego w art. 9b ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela. Organ nadzoru podkreślił, że [...] Kurator Oświaty, jako organ nadzoru pedagogicznego, stwierdził w akcie z dnia [...] lutego 2004 r. nadanie J.K. stopnia nauczyciela dyplomowanego. Sam akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela jest decyzją administracyjną, która to decyzja, korzystając z domniemania prawidłowości, obowiązuje w obrocie prawnym, a w konsekwencji daje nauczycielowi generalne uprawnienie do zatrudnienia w określonych rodzajach i typach szkół. Brak dołączenia uzasadnienia do aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela w żaden sposób nie wpływa na ważność tego aktu i przyznane tym aktem uprawnienia. Uzasadnienie stanowi załącznik do aktu nadania, ale nie przesądza o treści w nim stwierdzonej. Stąd też dołączenie uzasadnienia do aktu nadania stopnia awansu zawodowego, bądź brak dołączenia uzasadnienia do takiego aktu, nie decyduje o prawidłowości dokumentu, jakim jest akt nadania stopnia awansu zawodowego. Brak dołączenia uzasadnienia nie niweluje też faktu posiadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Wojewoda [...] ocenił, że w sprawie nie została spełniona przesłanka cytowanego powyżej § 4 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu (...) do podjęcia przez Komisję Konkursową uchwały nr [...] o odmowie dopuszczenia J.K. do postępowania konkursowego, ponieważ oferta tego kandydata zawierała wszystkie dokumenty wskazane w ogłoszeniu konkursu. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, nieuzasadniona odmowa dopuszczenia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły do postępowania konkursowego wymagała od Burmistrza Miasta [...] skorzystania z uprawnienia przewidzianego w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu (...), czyli unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia z uwagi na nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego. Zdaniem organu nadzoru, wydając zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. rażąco naruszono § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu (...), gdyż konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...] nie został prawidłowo przeprowadzony. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrz Miasta [...] zarzucił naruszenie art. 9b ust. 4 ustawy z dnia 28 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. k rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z obowiązujących przepisów prawa nie wynika wymóg przedłożenia przez kandydata na stanowisko dyrektora szkoły aktu nadania stopnia awansu nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego wraz z uzasadnieniem oraz, że dołączenie uzasadnienia do aktu nadania stopnia awansu zawodowego lub brak takiego uzasadnienia nie decyduje o prawidłowości dokumentu, podczas gdy jednym z obligatoryjnych elementów aktu nadania stopnia awansu zawodowego, będącym decyzją administracyjną, jest uzasadnienie faktyczne i prawne. W oparciu o tak sformułowany zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że skoro akt nadania stopnia awansu zawodowego ma formę decyzji administracyjnej, to powinien odpowiadać ogólnym wymogom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącego, decyzja w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego powinna być zgodna z wzorami ustalonymi w załącznikach do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. z 2013 r., poz. 393) z których wynika, że obligatoryjnym elementem aktu nadania stopnia awansu zawodowego jest uzasadnienie. W ocenie skarżącego z treści § 1 ust. 2 pkt 4 lit. k rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, wynika, że kandydat biorący udział w procedurze konkursowej winien przedłożyć akt nadania stopnia awansu zawodowego wraz z uzasadnieniem, rozumiany jako decyzja administracyjna. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego, zarządzenie Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...] podjęte zostało w oparciu o właściwą podstawę prawną, jak również merytorycznie jest zasadne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), szkołą lub placówką kieruje – co do zasady – nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 2 cyt. ustawy o systemie oświaty, szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, przy czym osoba, o której mowa w ust. 2 art. 36 tej ustawy, nie może sprawować nadzoru pedagogicznego. W przypadku powołania takiej osoby na stanowisko dyrektora nadzór pedagogiczny sprawuje nauczyciel zajmujący inne stanowisko kierownicze w szkole lub placówce. W myśl art. 36a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, zaś kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Nie budzi wątpliwości to, że ustawodawca w art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty określił jako zasadę powierzanie stanowiska dyrektora nauczycielowi, a więc osobie spełniającej wymagania określone w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), przy czym zgodnie z tym przepisem nauczyciel ten musi uzyskać jeden z dwóch stopni awansu zawodowego nauczycieli – stopień nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego. Przypomnieć należy, że stopień awansu zawodowego nadaje się w drodze decyzji administracyjnej, przy czym nauczycielowi kontraktowemu stopień nauczyciela mianowanego nadaje organ prowadzący szkołę, a w przypadku nauczyciela mianowanego, stopień nauczyciela dyplomowanego nadaje organ sprawujący nadzór pedagogiczny (art. 9b ust. 4 Karty Nauczyciela). Zgodnie z art. 9b ust. 5 Karty Nauczyciela, akt nadania stopnia awansu zawodowego zawiera w szczególności: nazwę komisji kwalifikacyjnej lub egzaminacyjnej, numer i datę wydania zaświadczenia o uzyskaniu akceptacji lub zdaniu egzaminu, stopień awansu zawodowego, a także informację o poziomie wykształcenia nauczyciela. W przypadku uzyskania stopnia awansu zawodowego z mocy prawa albo w sposób określony w art. 9a ust. 3 lub 4 akt nadania stopnia awansu zawodowego nie zawiera odpowiednio nazwy komisji kwalifikacyjnej lub egzaminacyjnej, numeru i daty wydania zaświadczenia o akceptacji lub zdaniu egzaminu. W tym miejscu niezbędne jest dokonanie analizy przepisów regulujących zasady przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, w zakresie wymagań formalnych jakie musi spełniać zgłoszenie kandydata. Jak wynika to z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz.U. Nr 184, poz. 1436 ze zm.), stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który spełnia łącznie określone tam wymagania. W zakresie odnoszącym się do wymagania odpowiedniego statusu zawodowego kandydata, cyt. wyżej rozporządzenie powtarza regulację ustawową, przyjętą w art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Spełnienie tego warunku – jak i pozostałych – jest weryfikowane w procedurze konkursowej na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), zgodnie z którym komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, wraz z podaniem przyczyn niedopuszczenia, jeżeli: 1) oferta została złożona po terminie; 2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie; 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. Powyższe rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, wydane zostało w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 36a ust. 12 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym właściwy minister określa, w drodze rozporządzenia, regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wykładnia przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, nie może wykraczać poza dopuszczalne granice interpretacji, ustawowo określone celem tej regulacji, a więc koniecznością zabezpieczenia prawidłowości postępowania konkursowego. Z tego punktu widzenia należy więc ocenić, czy dla prawidłowości postępowania konkursowego wymagane jest złożenie przez kandydata oryginału lub poświadczonej przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego (§ 1 ust. 2 pkt 4 lit. k cyt. rozporządzenia) wraz z uzasadnieniem takiego aktu, czy też przedłożenie takiego uzasadnienia nie jest konieczne. Nie budzi wątpliwości to, że złożenie oryginału lub poświadczonej przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego wiąże się z koniecznością zbadania przez komisję konkursową, czy kandydat będący nauczyciele spełnia odpowiednie wymagania ustawowe, a więc, czy uzyskał stopień nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego. W razie wątpliwości co do wiarygodności przedłożonych dokumentów, w tym także dotyczących aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego, kandydat jest obowiązany przedstawić oryginały dokumentów (§ 1 ust. 3 cyt. rozporządzenia). Żądania takiego nie wystosował organ prowadzący szkołę, chociaż powinien to zrobić, o ile było to w jego ocenie niezbędne wobec stwierdzenia braku uzasadnienia aktu nadania stopnia awansu zawodowego. Zaniechanie żądania przedstawienia oryginału dokumentu nie mogło w ocenie Sądu wiązać się z negatywnymi skutkami dla kandydata, skoro jedynie od uznania organu prowadzącego szkołę zależało rozstrzygnięcie o takiej potrzebie. Zauważyć należy, że o ile komisja konkursowa przeprowadzająca konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...] powzięła wątpliwości co do tego, czy na podstawie złożonej przez kandydata kopii aktu nadania stopnia awansu zawodowego możliwe jest ustalenie spełnienia przez kandydata tego wymogu, to – po pierwsze – nie było to równoznaczne z niezłożeniem odpowiedniego dokumentu przez kandydata. W konsekwencji wykluczone było uznanie, że oferta nie zawierała wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Po drugie, skoro komisja konkursowa nie stwierdziła aby kandydat nie posiadał kwalifikacji w zakresie odpowiedniego stopnia awansu zawodowego, to także z tego powodu brak było podstaw do niedopuszczenia do udziału w konkursie J.K. z powodu niespełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. k cyt. rozporządzenia, gdyż nie było wątpliwości co do posiadania przez tego kandydata stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, a procedura konkursowa nie wiązała się z koniecznością jakiejkolwiek analizy uzasadnienia aktu nadania tego stopnia. Brak więc było podstaw do podjęcia przez komisję konkursową uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o niedopuszczeniu do udziału w konkursie J.K., zaś zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], o zatwierdzeniu konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...], zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co zasadnie ustalił organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd wyrażony przez organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że nieuzasadniona odmowa dopuszczenia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły do postępowania konkursowego wymagała od Burmistrza Miasta [...] skorzystania z uprawnienia przewidzianego w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej i unieważnienie konkursu, a następnie zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia z uwagi na nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego. W konsekwencji tego organ nadzoru zasadnie uznał, że Burmistrz Miasta [...] wydając zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. rażąco naruszył § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, gdyż konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...] nie został prawidłowo przeprowadzony. Mając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę, jako bezzasadną.